中共辽宁省委　辽宁省人民政府关于进一步深化全省国资国企改革的意见

（2014年11月6日） 

辽委发〔2014〕12号

为全面贯彻落实党的十八届三中全会关于深化国有企业改革、完善国有资产管理体制的重大部署，营造鼓励改革创新的社会环境，推动国有企业进一步深化改革，更好发挥国有经济在实现新一轮辽宁老工业基地全面振兴和推动全省经济社会发展的功能作用，现就进一步深化全省国资国企改革提出如下意见。

一、进一步深化国资国企改革的指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想。

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧把握国家全面推进东北地区等老工业基地振兴和支持有关国有企业改革政策举措在老工业基地先行先试的重大机遇，坚持基本经济制度，坚持市场化改革方向，坚持以国资改革带动国企改革，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，完善国有资产管理体制,提高国有经济发展质量和效益，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，为实现新一轮辽宁老工业基地全面振兴作出积极贡献。

（二）基本原则

——坚持基本经济制度。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用。积极发展混合所有制经济，放大国有资本功能，推动各种所有制资本相互融合、共同发展。

——坚持市场化改革方向。充分尊重市场经济规律和企业发展规律，处理好政府、市场、企业的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府和出资人作用。健全和完善现代企业制度，形成更具活力的企业体制机制。

——坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分离。

政府部门履行宏观调控、市场监管、行业管理等公共管理职能，对各类所有制企业一视同仁。政府的国有资产出资人职责由国有资产监管机构集中统一行使。国有资产监管机构依法履行出资人职责，不干预企业生产经营活动。

——坚持依法依规，分类推进。既要敢于突破、大胆创新，又要依法依规、规范操作，切实保障国家所有者权益和职工合法权益。明确不同国有企业功能定位，按照竞争类、功能类、公益类三个类别，分类推进企业改革、完善监管方式，推动国资改革与国企改革协调发展。

——坚持统筹兼顾，协调推进。正确处理改革发展稳定的关系，加强顶层设计，注重综合配套。统筹兼顾国资国企改革与民营经济发展，统筹推进国有企业体制机制创新与历史遗留问题解决。

（三）主要目标。

到2020年，形成更加符合基本经济制度和市场经济要求的企业体制机制、国有资产管理体制和国有经济布局结构，企业活力、竞争力和可持续发展能力进一步增强，国有资本运营效率明显提高，推动全省经济社会发展的主导作用进一步发挥。

——大多数企业实现股权多元化。积极推进国有企业公司制股份制改革，大多数企业实现股权多元化，逐步发展成为混合所有制经济，具备条件的企业实现整体上市或核心业务资产上市。

——建立更加市场化的企业经营机制和国有资本合理流动机制。协调运转、有效制衡的公司法人治理结构基本形成。市场化选人用人机制和差异化薪酬分配制度基本建立。

企业内部人事、用工和分配制度改革基本到位。企业历史遗留问题得到有效解决。畅通国有资本合理流动的渠道，竞争类企业国有资本在市场公平竞争中有序进退。

——国有资本布局结构进一步优化。80％的国有资本集中在先进装备制造与高精加工度原材料工业、重要资源与重大基础设施和民生保障领域、战略性新兴产业与现代服务业，集中到优势大型骨干企业。

——建成统一管理、分类监管的国有资产监管体系。经营性国有资产实现集中统一监管，以管资本为主的国有资产分类监管体系基本健全，构建覆盖全面、规则统一、权责明确、规范透明、运转高效的国有资产监管新格局。

二、大力发展混合所有制经济

（四）深化国有企业股权多元化改革。

除少数功能类和公益类企业外，其他国有企业都应积极引入各类投资者，实现投资主体多元化。积极推进竞争类企业集团公司或母公司层面通过整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众公司。大力推动竞争类企业子公司和功能类、公益类企业的竞争性业务板块发展成为混合所有制企业。允许国有企业根据自身实际积极探索发展混合所有制经济的具体模式和途径。

（五）优化国有企业股权结构。

根据不同国有企业的功能，通过引入增量投资或减持股权，优化国有股权比例，增强国有资本的管理效率和资源配置效率。对少数资源开发、重大基础设施、市政公用等行业中的企业以及国有资本投资运营公司，可采用国有独资或国有绝对控股形式；对支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，可保持国有相对控股；其他竞争类企业国有股权比例放开、不设下限，按照市场规则有序进退。探索设立优先股和特别管理股，通过约定特定事项行使权力。

（六）鼓励非国有资本参与国有企业改制重组。

鼓励民间资本、外资以及各类新型社会资本以出资入股等方式参与国有企业改制重组。企业国有产权转让或国有股东转让所持上市公司股权时，除国家相关规定外，不得在意向受让人资质条件中单独对社会投资主体设置附加条件。企业国有股权转让进入公开产权市场进行依法规范操作。积极引入股权投资基金参与国有企业改制上市、重组整合。积极探索在混合所有制企业有序推进管理层、技术骨干、员工出资参与本企业改制，以增量资产为主，形成资本所有者和劳动者利益共同体。鼓励社会资本参与投资国有资本投资项目，吸纳社会资本参与公益性、基础性项目建设和后续经营管理，实现公共项目资金投入多元化和经营运作市场化。

三、建立更具活力的企业经营机制

（七）健全公司法人治理结构。

进一步厘清股东（大）会、董事会、监事会、经理层各自权责界限，确立法定代表人在公司治理中的中心地位，完善协调运转、有效制衡的公司治理机制。强化董事会建设，规范议事规则、决策程序和相关制度，完善董事会专门委员会功能；健全外部董事制度，竞争类企业外部董事在董事会成员中所占比例应逐步超过半数。竞争类企业董事长为法定代表人，原则上兼任党委书记，与总经理分设。在功能类和公益类企业建立精干高效的董事会（也可设1名执行董事），董事长或执行董事为法定代表人，原则上与党委书记分设，经法定程序可兼任总经理，并实行外派财务总监制度。精简企业集团董事会和经营层，依据企业规模、盈利能力、经营难度等要求，董事会（包括外部董事）的人数一般为5至9人，经营层原则控制在5至7人。探索建立国有资本职业产权代表制度。完善监事会制度，充分发挥监督职能作用。严格落实国有企业“三重一大”集体决策制度，建立完善国有企业经营投资责任和资产损失责任追究制度。建立完善国有企业信息公开制度，推进企业履行社会责任。健全党组织参与企业重大问题决策的体制机制。加强职工董事、职工监事制度建设，发挥职工董事、职工监事在公司治理中的作用。

（八）建立市场化选人用人机制和管理机制。

建立健全有别于党政机关干部的国有企业领导人员选聘、管理、考核、监督等机制。改进国有企业领导人员管理方式，上级党委和国有资产监管机构重点管理企业董事会成员、党委领导成员，经理层逐步由董事会管理。企业现任高管人员在档案移交社会管理后可自主选择按职业经理人制度模式管理。国有资本投资运营公司、国有资本新设企业的高管人员以及国有企业的新增高管人员原则上实行市场化选聘。在董事会运行规范的企业依法落实董事会选聘经理层和业绩考核、薪酬管理等职权。积极推行企业领导人员任期制和契约化管理，严格任期管理和目标考核，建立健全市场化退出机制。任期届满后不再连任的自行解除职务，不再享受原岗位待遇。属经营失误造成连续3年新增亏损的予以免职、解聘。

（九）完善激励约束机制。

合理确定国有企业领导人员薪酬水平，建立与国有企业分类管理相适应、领导人员选任方式相匹配的差异化薪酬分配制度。规范企业领导人员薪酬管理，对组织任命的企业领导人员年度薪酬总水平实行限高；对市场化选聘的企业领导人员按照市场机制确定薪酬。

根据企业功能分类，合理确定企业领导人员基本年薪、绩效年薪和任期激励收入的比重和水平。对市场化选聘的企业领导人员实行期股期权、岗位增量分红权等中长期激励方式。

对具备条件的竞争类企业，在扣除非经营性收益且有经营性现金流保障的净利润连续3年保持一定幅度增长，可拿出新增净利润一定比例对经营管理和业务骨干团队给予奖励。积极探索对人力资本密集的高新技术企业、转制科研院所、工程咨询类企业等的关键岗位的经营管理者、业务骨干、核心技术人员（团队）、核心技能工人等实施科技成果入股、项目分红权等激励方式。功能类和公益类企业可按照完成专项任务成效实施特殊奖励。健全与激励机制相配套的财务审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。合理确定企业领导人员履职待遇，严格规范业务支出。

（十）深化企业内部经营机制改革。

进一步深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革，规范企业各类用工管理。引入市场机制，全面推行企业中层管理人员竞争上岗。建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工机制，允许企业按照市场规则依法建立和完善员工流动和退出机制。逐步建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的市场化员工工资决定机制和正常增长机制，促进中低收入员工工资合理增长。严格执行“以岗定薪、岗变薪变”的制度规定。

四、妥善解决国有企业历史遗留问题

（十一）推动解决国有企业历史遗留问题。

加大公共财政资金支持力度，力争用2至3年时间，用改革的办法妥善解决分离企业办社会职能、“壳企业”职工安置、厂办大集体、离退休人员社会化管理等历史遗留问题，减轻企业负担，为推进国有企业改制重组和公平参与市场竞争创造条件。

（十二）为解决历史遗留问题提供政策支持。

在充分利用国家政策的同时，深入调查摸底，研究制定分类解决分离企业办社会职能、“壳企业”职工安置、厂办大集体、离退休人员社会化管理以及困难企业欠缴社会保险等历史遗留问题的统一政策措施和方案。多渠道筹集资金，建立公共财政资金、国有资本经营预算资金、企业自筹资金共担改革成本的机制，先易后难，分步实施。探索设立国有企业改革专项基金，解决历史遗留问题，支持国有企业改革发展。

五、调整优化国有经济布局结构

（十三）优化国有资本布局。

聚焦产业链、价值链，推动国有资本与产业联动调整，优化国有资本在有关产业、区域、企业之间的分布。突破地域和管理体制界限，积极推动地方国有企业之间和地方国有企业与中央企业的并购重组，通过存量整合促进国有资本向具有比较优势的先进装备制造业、高精加工度原材料工业等支柱产业和优势骨干企业集中。新增国有资本更多投向具有一定基础的战略性新兴产业和现代服务业、重大基础设施及民生保障等重要领域，发挥国有企业支撑带动地方经济社会发展的重要作用。推动地方国有企业积极参与中央企业与地方共建产业园区，实现协同发展。放开放活国有中小企业，采取改制重组、产权转让、破产清算等多种方式，推动国有资本从不具优势的行业和领域有序退出。

（十四）推动企业转型升级。

引导企业科学制定发展战略，加大内部资源重组整合力度，推动资本、技术、管理等各类要素资源向主业集中。以信息化带动传统产业升级改造，促进国有企业向产业链、价值链中高端发展，提升产业素质和竞争优势。推动企业淘汰落后产能。积极实施“走出去”战略，围绕重要资源、市场网络、紧缺人才、核心技术等要素进行并购重组或建立域外生产、营销基地。大力实施创新驱动发展战略，突出企业创新主体作用，重点突破一批具有重大支撑和引领作用的关键技术，加快科技成果转化，打造一批拳头产品和知名品牌。完善创新政策，鼓励在科技成果处置权、收益权、股权激励等方面探索试验。引导企业加大研发投入，到2020年，全省地方国有大中型重点工业企业研发投入占主营业务收入的比重达到3％以上。进一步完善技术创新体系，以骨干企业为主体，整合创新资源组建若干产业技术创新战略联盟，着力引进海外研发团队和高层次技术人才。

六、完善国有资产管理体制

（十五）准确界定不同国有企业功能，实施分类监管。

根据我省国有企业产业特征、承载功能、股权结构和发展阶段，将省属和沈阳、大连两市国有企业界定为竞争、功能、公益三种类型，其他市属国有企业可根据实际情况参照界定，推进差异化监管。竞争类企业，以市场为导向，实行完全市场化的经营机制和监管方式，以经济效益最大化为目标，兼顾社会效益；功能类企业，承担国有资本投资运营职能或政府重大专项任务，兼顾社会效益和经济效益；公益类企业，处于承担生活服务保障或重大基础设施领域，以确保社会正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标。对功能类和公益类企业，着眼于提高资源配置效率和公共服务能力，探索建立符合其特点的经营机制和监管方式。按照国有资本布局结构和企业发展战略，企业分类可动态调整。

（十六）组建具有不同功能的国有资本投资运营公司。

选择若干具备条件的大型企业集团公司改组为国有资本投资公司，以产业投资为重点，强化产业集聚和资源整合，在若干支柱产业和高新技术产业领域打造优强企业。改组和组建一批国有资本运营公司，探索组建持股平台，持有并运营整体上市或股权多元化企业的部分国有股权，通过对国有股权的市场化、专业化运作，集聚盘活存量资本，广泛吸纳各类资本，放大国有资本功能，改善国有资本分布结构，提高国有资本运营效率。国有资产监管机构依法对国有资本投资运营公司履行出资人职责，国有资本投资运营公司在国有资产监管机构授权范围内，独立开展经营活动。充分发挥国有资本投资运营公司的投融资功能，支持实体企业发展。支持符合条件的国有企业成立财务公司或投资入股商业银行、产业基金，推动产业资本和金融资本融合发展。

（十七）推进经营性国有资产集中统一监管。

建立健全全省统一的国有资产监管法规制度体系和基础管理工作体系，实现国有资产监管制度全覆盖，全面落实国有资产保值增值责任。全面推进经营性国有资产集中统一监管，国有资产监管机构统一履行企业国有资产出资人职责。未经政府授权履行国有资产出资人职责的党政机关要将经营性国有资产交由国有资产监管机构统一监管。全面推进各级党政机关所属企业脱钩改制工作，2015年年底前基本完成企业脱钩改制任务。脱钩改制后的企业与事业单位改革转制形成的企业以及新组建的国有企业，均纳入统一的国有资产监管体系。

在经营性国有资产集中统一监管体制下，对于特殊行业的经营性国有资产，探索国有资产监管机构专业监管和委托监管相结合的国有资产监管新模式。

（十八）健全完善国有资产监管体系。

按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，以产权为纽带，完善国有资产监管机构和职能。全面清理现有国有资产监管法规规章制度，并予以改进完善。以管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报为重点，依法履行出资人职责，规范和创新监管方式。依法加强公司章程管理，将公司章程真正作为除法律法规外行使出资人权利的基本依据。加强对企业战略和布局、公司治理、考核分配、风险控制等的指导，建立出资人审批事项清单制度，统一明确各类审核、批准、备案事项，逐步依靠市场化手段管理国有资产。着力规范程序，明确责任，提高效率。以问题和风险为导向，建立完善企业负责人经济责任定期审计体系，推动监事会监督与产权管理监督、财务审计监督、纪检监察监督、巡视监督有效协同，发挥监督合力。

（十九）完善国有资本经营预算制度。

建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度。准确把握国有资本经营预算的支出方向，充分发挥国有资本经营预算在支付必需的国有企业改革成本以及推进企业结构调整、技术创新中的功能作用。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，到2020年提高到30％，更多地用于保障和改善民生。

七、形成深化国资国企改革的强大合力

（二十）切实加强对国资国企改革工作的组织领导。

全省各级党委、政府要加强对深化国资国企改革工作的组织领导，将其作为经济体制改革的一项重要任务，切实抓紧抓好。各市要结合本地区实际，制定具体贯彻落实意见。省直有关部门要按照本意见的要求部署，抓紧制定相关配套文件。各地区、各部门要对所提目标任务和各项政策措施明确责任分工，落实到企业、部门和责任人。要加强沟通协调，密切协作配合，抓好整体推进，切实形成合力。

（二十一）充分发挥国有企业党组织的政治核心作用。

按照参与决策、带头执行、有效监督的要求，充分发挥现代企业制度下企业党组织的政治核心作用，在深化企业改革中做好动员组织、服务群众、促进和谐等方面工作，确保各项改革措施的平稳推进。坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合，探索党组织在企业选入用人中发挥作用的有效途径。加强企业领导班子和人才队伍建设，培育发展先进企业文化。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，发挥工会组织的代表维护作用，保障职工参与管理和监督的民主权利。推动反腐倡廉建设融入企业经营管理全过程，落实党委主体责任、纪委监督责任，完善惩治和预防腐败体系，加强反腐败体制机制创新，健全改进作风常态化制度，形成与现代企业制度相适应的权力运行制约和监督体系。

（二十二）为企业改制重组提供政策支持。

积极落实国家支持东北振兴、促进国有企业改革发展的若干重大政策举措和省委、省政府出台的有关政策措施。支持国有重点骨干企业联合重组，对涉及企业资产转移和投资重组给予一定的资产处置权和投资权。财政、人力资源社会保障、国土资源、金融、税务、工商等部门要进一步梳理完善国有企业改革重组涉及的工商登记、财税管理、土地变更、证券监管以及人员分流安置、劳动关系处理和社会保险关系接续等政策规定，优化政策环境。建立国有资本再投入机制，凡企业承担的政府指令性建设项目，均由政府协调解决项目资本金。

建立稳定合理的企业公共服务支出补偿机制，由政府对企业的政策性亏损给予合理补偿。认真落实将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保险的政策。

（二十三）努力营造有利于国资国企改革的良好环境。

加快转变政府职能，以简政放权为突破口，促进各类市场主体竞相迸发发展活力。开展投资领域简政放权改革试点，在依法合规的前提下，尽量减少前置审批事项。始终坚持正确的舆论导向，大力宣传党中央、国务院关于全面深化国有企业改革的方针政策和重大意义，大力宣传全省国资国企改革的典型事例和先进经验，统一思想，凝聚共识，营造有利于国资国企改革的良好舆论氛围。

（二十四）建立鼓励国资国企改革创新的容错机制。

对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励先行先试，大胆创新。在推进国资国企改革以及实施创新驱动、“走出去”战略过程中，对有关单位和个人依法依规决策、实施，勤勉尽责、未牟取私利，但有关改革创新措施未能实现预期目标且未造成重大损失的，给予充分包容，不作负面评价，免于追究相关责任。