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前沿理论

国有企业在对外战略中的地位、问题与建议

来源:中国网 作者:罗来军 时间:2017/3/29 17:49:43 浏览:

罗来军 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授

随着我国经济的发展壮大、海外投资规模扩大、国际影响力提升,国有企业在能源开发、工程承包、投资安全等海外事务中给我国经济带来的作用和影响日益增强,成为我国对外经济交往乃至对外战略依赖的重要力量。自习近平主席提出共建丝绸之路经济带的倡议之后,“一带一路”沿线国家也成为了国有企业进行海外投资和经营的重要区域。更为重要的是,国家的对外战略与国有企业的海外经营二者之间的联系变得越来越密切。

一、国有企业具备成为海外竞争者的条件

1.一批国有企业发展成了世界前列的大规模企业集团

1999年以来,受国民经济高速增长的影响,中国国有资本总量大幅扩大。同时,经过持续的重组合并、破产退出、小企业出售等方式,国有企业数量大幅减少,企业平均规模持续扩大,由1999年的2480万元/户扩大到2014年的2.60亿元/户,中央企业由1.19亿元/户扩大到3.43亿元/户。产生了一批居于世界前列的大规模企业集团。2015年《财富》全球500强企业中,94家中国大陆企业(包括华润集团)上榜,其中84家是国有企业。

2.国有企业在国内很多基础性和支柱型产业中占据核心地位

国有企业承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产,提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务,控制着极个别地区以外的电力输配网络,发电量、民航运输总周转量、水运货物周转量都在全国的90%上下。基于行政垄断、投资大回收周期长、项目建设复杂能力要求高等多重因素的原因,港口、铁路、公路、城市公共交通、城市供水热水、大型水利工程建设等领域,国有企业都牢牢占据着主导地位。

3.部分中央企业已成为优秀的国际产业竞争者

不仅有基础性行业内的资源型企业,如石油石化行业内的中国石油、中国石化、中国海油、中化集团等,矿产行业内的中国五矿、中国有色等,也包括完全竞争行业内的航运、建筑业、钢铁制造、电子信息类等企业,如中国远洋、中交集团、宝钢集团、中国电子等企业。这些企业开展国际化经营较早,国际化水平比较高,已形成全球本土化经营模式,是国际产业竞争中的一支重要力量。如中化集团的跨国指数在全部中央企业中最高,达到了57%;中国石油集团海外资产规模最大,为9056亿元,是其总资产的23%。

二、国有企业海外经营面临的问题

1.国有企业现代企业制度建设不完善

20世纪90年代,中国提出国有企业要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。经过20多年的改革,国有企业总体上已经同市场经济相融合,但现代企业制度建设不完善、市场化运作不彻底的问题仍然存在,突出表现在三个方面。一是国有企业股权多元化程度不高,集团整体控制力不强。二是国有企业公司治理不规范,董事会试点效果并不明显。三是国有企业的三项制度改革不彻底、不到位、推进难,集团母公司尤为突出。总体而言,目前中国国有企业的市场化水平还不高,尤其是内部管理和管理体制的市场化程度还远远不够。这个问题的存在,将会成为国有企业向国际一流跨国企业发展的一个重大瓶颈。

2.国有企业国际化商业管理能力仍较薄弱

在国际市场上,国有企业之间的内部竞争严重,缺乏合作意识。比如,在“一带一路”沿线国家开展基础设施合作项目过程中,竞争对手主要是国内同行。内部恶性竞争导致的标价降低、质量风险是中企海外承包工程遇到的最大问题和挑战。与发达国家的跨国企业相比,我国国有企业的经营模式仍比较传统,智能化管理经验有限。我国企业对遵循国际惯例重视不够,合同文件随意性强。跨国经营经验和国际化管理人才比较缺乏,企业社会责任履行不足。环保意识也跟不上国际标准。比如,对于从事基础设施的国有企业,在参与“一带一路”沿线国家基础设施建设中,有时仍保持传统经营模式,开展绿色经营不足。

3.国有企业被国外竞争者视为不公平竞争者

国际上对国有企业存在着一个比较普遍的看法,即我国的国有企业附属于国内的政治与经济体制,长期获得政府提供的低息贷款、政府拨款、收税优惠等财政补贴和大量低价的土地资源、政府配给的项目等优惠支持政策,由于上述因素,我国的国有企业在国际经济竞争中,所表现出来的竞争优势对其他国家的企业而言是不公平的。由于国际上对我国国有企业的这种看法,在一些情况下,我国国有企业在海外的投资、并购等行为受到了来自东道国的多种阻力,阻挠我国国有企业的投标等行为。一些国际人士甚至认为我国的国有企业是我国政府的代理者,或者是我国国家战略的指定执行者。对于这种情况,如果我国不进行合理的处置,势必会妨碍到国有企业在海外的投资经营行为。

4.国有企业的商业目标与非商业目标混杂不清

国有企业是自主决策、自负盈亏的市场主体,但同时很多企业又要履行公共职能,既有经济目标又有社会目标,相互交杂。此外,由于政府转变职能还不到位,国有企业还承担着很多本应由政府承担的一些特殊任务,主要包括赈灾、对口帮扶、应急救援、政府其他指令性任务等,这些特殊任务大多是临时性的、突发性的,一般没有规范的制度安排。功能定位不清使得国有企业在“走出去”过程中会产生三方面的问题。首先,“走出去”的政府色彩会显得比较浓,容易招致东道国有关国家经济安全的抵触。其次;在非商业目标的驱使下,海外发展容易具有盲目性。最后,母国与东道国之间的利益难以平衡,有时候甚至会产生冲突。国有企业要发展成为优秀的跨国竞争者,必须定位为市场化企业,实现商业目标,这是基本前提。

三、把国有企业培育为海外重要竞争者的建议

1.把一批具有国际竞争潜力的国有企业培育为跨国竞争企业

把适合参与国际产业竞争的国有企业培育和发展成为具有国际竞争力的跨国竞争企业,具备了良好的条件。如前所述,国有企业(主要是中央企业)是国有经济的骨干力量和“国家队”,在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业与关键领域占据着绝对控制地位,在国民经济的基础性和支柱性产业内处于龙头地位,其产业控制力和辐射力大;国有企业的业务规模巨大、创新资源丰富、地域分布广泛,对国家产业结构升级和地区经济建设都具有较强的决定力和带动力;一些国有企业已经具备了较为丰富的跨国投资和经营经验,发展起来了一定的国际竞争力。

2.完善国有企业的现代企业制度

国有企业改革30多年来,企业经营层面基本都实现了市场化,但在企业管理和治理方面离市场化的要求还有很大差距,尤其是治理方面,很多国有企业都未能够按照公司法完善法人治理。一个与市场经济完全相融合的企业必须在经营、管理和治理方面都实现市场化,如果不能实现企业治理机制的法制化和商业化,即使物质资源实现了市场化配置,但人力资源特别是受托层和管理层仍然不能依照商业法律和商业规则实现市场化配置,终究不能真正成为市场化的企业,难以形成效率导向的、优胜劣汰的市场化经营机制。

3.增强国有企业的跨国管理能力

在国际市场上,国有企业之间要避免内部竞争,加强彼此之间的合作和互助。我国国有企业在经营模式和管理手段上要注意运用国际先进的管理工具和手段,提高智能化管理水平。要重视和遵循国际惯例,合同文件等方面要采取国际通行的FIDIC文本,或者要符合国际惯例。加强环保意识、履行东道国当地的社会责任。不同类型的国有企业要实施不同的国际化发展路径。已深度参与国际竞争的国有企业要强化全球资源整合,要争取国际产业竞争中更大的话语权;已具备高度参与国际竞争的大企业要加快“走出去”,扩大“走出去”的规模,扩展“走出去”的方式,如钢铁企业要加强国际产能合作,发电设备、机车制造等机械类企业要加强直接投资、本土化经营等;核电等已具有一定国际竞争力的企业要在优势领域先试先行,寻找突破口,为大规模“走出去”积累经验。

4.对商业性国有企业放弃特殊政策目标

要求商业性国有企业承担经济以外的特殊政策目标,包括产业结构调整、产业引领升级等任务,既无必要也无可能。过去的实践表明,国有资本与其他资本一样,在市场化条件下都是逐利的,商业性国有企业也是如此。如果要求商业性国有企业把产业结构调整、引领发展等特殊功能作为主要目标,企业会无所适从,事实上商业性国有企业也不会完全遵从这一“指挥棒”,就像过去国务院国资委三番五次要求中央企业退出房地产业务,但实际效果并不佳。相反,如果不要求商业性国有企业承担产业引领等特殊功能,单纯实现财务目标,那么企业从经济效益考虑,就会该退出的退出、该整合的整合、该提升的提升,自然也就能够促进产业整体的结构调整和转型升级了。可见,商业性国有企业放弃特殊政策目标,不仅是国际化发展的需要,也是企业更好与市场经济相融合的要求。