新常态下农业和农村发展面临的机遇和挑战

摘要：在中国经济发展进入新常态的形势下，中国农业和农村的发展是保持中国未来较长时期经济中高速增长的最深厚的底蕴。中国有世界最多的农民、世界最大的农民消费群体，在中国经济下行压力加大的形势下，政府采取挖掘农村居民消费潜力、扩大公共财政支出、加大对小城市和小城镇的公共投资、促进农民工就地就近城镇化、提高支农资金的使用效率等有利于农村发展的政策举措既能促进消费，也能促进投资。与此同时，农业发展也面临新的挑战，转变农业发展方式、发展现代农业仍刻不容缓。为此，要通过综合配套改革，创新农业经营体制，加速推进农业现代化，提高农业的国际竞争力和务农劳动者经营者的收益。一是家庭经营应始终成为农业生产的基础和主体；二是要发展适度规模经营， 大力提高农业劳动生产率；三是混合型、多样化的农业经营组织形式以及多元化的农业经营主体仍将长期存在；四是要培育全产业链的社会化服务体系并促进一、二、三产业融合；五是要辩证地看待工商资本进入农业；六是要着力发展家庭经营基础上的农民之间的联合与合作。

关键词：新常态；农村发展；农村居民消费；中央1号文件；农产品；农业经营体制；城镇化

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1002-462X(2015)03-0001-09

收稿日期：2015-01-16；修订日期：2015-03-06

基金项目：国家自然科学基金重点学科群项目（71333011）；中国社会科学院学部委员资助项目

作者简介：张晓山（1947—），男，中国社会科学院学部委员，研究员，博士生导师，从事农村发展、农村组织与制度合作经济理论与实践研究。

在中国经济发展进入新常态的形势下，中国农业和农村的发展是保持中国未来较长时期经济中高速增长的最深厚的底蕴。

一、促进农业与农村发展既能促进消费，也能促进投资

消费和投资相辅相成，对于促进经济的发展缺一不可。而有利于农业农村发展的政策举措既能促进消费，也能促进投资。

（一）挖掘农村居民的消费潜力

2015年，中国经济增长的潜力在何处？生产归根结底是为了满足消费，投资与消费的失衡最终会阻碍、甚至破坏社会再生产的良性循环。中国有世界最多的农民、世界最大的农民消费群体。1997年亚洲金融危机时，我们就提出启动农村消费市场。在中国经济下行压力加大的形势下，我们的目光仍然投向农民这一中国最大的消费群体，提出“挖掘农村居民消费潜力，可以更好地发挥消费的基础作用”［1］。这一方面说明中国巨大的消费潜力还没有动用起来，发展的空间很大；另一方面说明造成城乡二元壁垒的体制机制的弊端很难消除。

农村居民消费不足直接导致工业生产的产能过剩，经济增长没有坚实的底蕴。要努力调整投资与消费关系，把增加居民消费特别是农民消费作为扩大消费需求的重点。一般认为，消费是慢变量，但慢变量中也有快的因素，消费需求意愿和现实消费能力之间差距最大的那部分低收入群体，尤其是农村的弱势群体就是慢变量中的快变量因子。据国家统计局的调查，2014年，全国居民人均可支配收入20 167元，全国居民人均可支配收入中位数17 570元，比上年名义增长12.4%。按全国居民五等份收入分组，低收入组人均可支配收入4 747元，中等偏下收入组人均可支配收入10 887元，中等收入组人均可支配收入17 631元，中等偏上收入组人均可支配收入26 937元，高收入组人均可支配收入50 968元。2014年，农民人均纯收入9 892元。如以2012年和2013年农村居民五等份收入分组的数据为参照（见下表），2014年农村居民低收入组的人均纯收入不到3 000元。按照年人均收入2 300元(2010年不变价)的农村扶贫标准计算，2014年农村贫困人口比上年减少1 232万人，但仍有7 017万人。减轻农村低收入群体在医疗、卫生、养老、教育等方面的负担，增加他们的收入，其经济净收入的增量马上就能转化为消费。

（二）促进农村居民消费需要政府更好地发挥作用

在二元经济结构的条件下，在市场力量无法自发地改变分配关系的情况下，政府可以发挥调节作用，更好地促进农民消费需求的增长。2015年，中国的财政收入增长同样将进入新常态，财税收入增速将继续放缓。 政府不再宽松的预算如何用在刀刃上，如何提高资金的使用效率？笔者认为，政府应通过深化改革，能动地调整财政支出的方向和力度，进一步扩大农村基层的公共财政支出，改善农民的民生状况。

1.扩大公共财政支出，弥补农村社会事业方面存在的巨大缺口。政府公共财政的支出重点应是社会事业，它不仅是一个消费性事业，更是投资性的事业，能增加全社会的人力资本和社会资本，从而提升公民能力。为广大农民群众提供基本公共服务和社会福利是国家不可推卸的责任，是把农民应该享有的权利赋予农民。这些政策措施的实施可以使广大农民群众的基本权利得到保障，使老百姓得到实惠，有助于促进社会的公平正义，增进社会的和谐程度。同时，进一步改善农村地区的公共卫生、基础教育、社会保障等方面的服务，使不同地区乡村基层基本公共产品的供给得到保障，当下即可减轻农民的生活负担，免除农民消费的后顾之忧，财政支出也可以迅即变成一部分农村低收入群体的直接消费，从而扩大国内消费需求。

从长远看，投资于农村的社会事业是几亿农村人口的能力建设，将使农村庞大的人力资源转化为素质较高的人力资本，培养出数以百万计的体魄健全、思想和文化素质高的新型劳动者，他们中的一部分人将成为发展现代农业的主力军; 一部分人在走出农村后，能适应城市产业结构升级换代对劳动力的需求，在城镇化和工业化进程中发挥重要作用。

2.扩大投资，弥补农村基础设施建设方面存在的巨大缺口。中国目前有32 900多个乡镇、58.6万个行政村、270多万个自然村，在乡镇和村落中生活着61 866万农民群众，他们的生活条件究竟怎么样？

根据农业部的相关数据，截至2013年底，全国“十二五”规划内还有1.1亿农村人口饮水未达到安全标准，部分农村采用小型和分散方式供水，供水保证程度有待提高。西部偏远农村中低压电网还不稳定，还有23万人没有用上电。农村依然有不少危房需要改造。农村人均商业面积仅为城市的1/10，电子商务在农村虽然快速发展，但总量较低。农村污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱堆的脏乱差问题依然较为严重，已经开展农村垃圾、生活污水处理的行政村比例仅分别占36%、9%。人畜混居、畜禽散养等现象依然存在，病死畜禽无害化处理还有待加强。无害化厕所在农村覆盖率仅50%左右。

有关专家认为，乡村人居环境改善一般要经历三个阶段：一是基本生活条件（水、电、路、气、房等）的改善；二是环境治理，如污水处理、生态环境的改善；三是美丽乡村建设，打造田园景观，发展休闲旅游。从全国来看，中国农村正处于第一阶段后期第二阶段前期，还需要10~20年才能整体达到第三阶段。政府扩大农村人居环境方面的投资，可以在一定程度上消化过剩的产能，创造农村的就业机会，最终有利于全面小康社会的早日建成。

（三）加大对小城市和小城镇的公共投资，促进农民工就近就地城镇化

2014年，农民工总量为27 395 万人，比上年增加501万人，增长1.9%，但农民工的就业地点差别很大。本地农民工（在本乡镇内从事非农产业6个月以上的本地农民工）为10 574万人，增长2.8%，外出农民工（年内在本乡镇以外从业6个月以上的外出农民工）为16 821万人，增长1.3%。农民工月均收入水平2 864元，比上年增长9.8%。根据国家统计局《2011年中国农民工调查监测报告》，2011年全国农民工总量为25 278万人，比上年增加1 055万人，增长4.4%。其中，外出农民工15 863万人，增加528万人，增长3.4%；住户中外出农民工12 584万人，比上年增加320万人，增长2.6%；举家外出农民工3 279万人，增加208万人，增长6.8%。有13.2%的外出农民工（2 094万人）在乡镇以外从业但每天回家居住，仅有0.7%的外出农民工（111万人）在务工地自购房。本地农民工9 415万人，增加527万人，增长5.9%。在外出农民工中，在省内务工的农民工8 390万人，比上年增加772万人，增长10.1%，占外出农民工总量的52.9%；在省外务工的农民工7 473万人，比上年减少244万人，下降3.2%，占外出农民工总量的47.1%。2011年，去省外务工人数减少，改变了多年来跨省外出农民工比重大于省内务工比重的格局。近几年，随着中西部地区经济的发展，省内务工的外出农民工的比重大于跨省外出农民工比重的局面将保持和发展。农村人口向外地城镇转移的重点应该是3 000多万举家外出的农民工。农村人口就地就近城镇化的重点应是1亿多本地农民工（包括那部分在乡镇以外从业但每天回家居住的外出农民工）。

如何实现1亿多农民工的就地就近城镇化？以往谈论乡村的空心化时,总会感叹乡村留不住年轻人,而更现实的情况是,小城镇的发展对于现今的农村青年同样缺乏足够的吸引力。以往国家投资过多地向沿海地区和大城市倾斜，导致地区资源配置格局失衡。不仅是生产性资源，优质的医疗、教育、文化等公共资源也更多地向这些地区配置，这些地区也能给人才及其家属子女提供更好的公共服务和发展机会，但也造成了部分大城市污染严重、人口密度过大、交通堵塞等问题。而中西部和农村地区则资源配置严重不足，欠账太多。随着全国经济社会事业的发展，一些县城和小城镇的基础设施和公共服务已远远不能满足发展需要。在某种程度上,一些小城镇的衰落成为乡村空心化的一种延续与蔓延。

城镇化首先是产业的发展，要发展有效益、有需求、有利于环境保护的可持续的产业。尊重客观经济社会发展规律，因地制宜，量力而行，夯实基础，稳步推进，走内涵式发展的新型城镇化道路。消费和投资相辅相成，缺一不可，在科学规划的前提下，政府应将更多的公共投资投向有发展潜力的中小城市或小城镇，提供更多的优质公共资源，改善基础设施，使企业家和劳动者及其家属能有一个较好的生活环境来安居、创业和发展，使上亿的农民工能就地就近城镇化。同时，要创新资金筹措机制，发挥财政资金的引导作用，推广运用政府与市场主体合作模式（PPP模式），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资与运营，参与社会事业，建立多元化可持续的城镇化建设资金保障机制。

在政府资金向基层和中西部地区倾斜的同时，充分调动全社会的资源和力量，走一条不同于一些地方过分单方面依赖政府财力支撑去实现公共服务均等化、实现城乡一体化的发展模式，在各个方面都注重引入民间资本和社会资本，提高全社会、多主体在经济、社会和政治等方面的参与度，这将是中国新型城镇化进程的基础和底蕴。

二、整合支农资金，提高资金的使用效率

自中央提出把解决好三农问题作为全党工作的重中之重后，中央和地方的财政支出越来越多地向三农领域倾斜，但资金的使用效率始终是一个难以解决的问题。

（一）支农资金管理碎片化

2014年，全国一般公共预算农林水支出为14 401.67亿元，完成预算的97.2%。2015年，全国一般公共预算农林水支出安排16 952.54亿元，增加1 739.32亿元，增长11.4%。中国年产出1.2万多亿斤粮食，所以有一种说法，产1斤粮食国家要补助1块（元）多钱。这实际上是一种误解。以2013年为例，2013年全国一般公共预算用于三农的支出安排合计13 763亿元，其中，对农民的四项补贴（粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴）支出1 701亿元；支持农业生产支出5 402亿元，主要用于农业基础设施建设、灌溉条件的改善等；促进农村教育、卫生等社会事业发展支出6 040亿元，这是补城乡二元结构的欠账，促进社会的公平正义；农产品储备费用和利息支出620亿元。显然，全国一般公共预算中用于三农的支出涉及促进农村综合发展的多个领域和许多方面，但现在的问题是如何把近1万7千亿元的支农资金管好用好？

2005年，时任国家发改委主任的马凯同志在发改委一份关于新农村建设的报告中指出：“目前中央政府部门直接分配与管理支农投资的有发改委、财政部、科技部、水利部、农业部、国家林业局、中国气象局、国土资源部、国务院扶贫办、国家防汛抗旱办等10个部门，如加上交通、电力、教育、卫生、文化、民政等安排涉农专项投资的部门，则有16、17个部门之多。‘条条’管理、部门各自为战，交叉重复，资金使用效率低下。”

“十一五”时期，虽然开展了财政支农资金整合的试点，但主要针对农业资金进行整合，具体措施是以县为平台整合支农资金，各地的做法大体相似，如：“各炒一盘菜，同办一桌席，各敬各的神”，“渠道不乱，性质不变，各投其资，各负其责，各司其职，各记其功”。但在县层面的整合受到上边垂直部门的制约。专款专用，上面各个垂直部门按自己的指标分头来考核，这使实践中的整合很难操作。即使整合，哪个部门都愿意以我为主去整合别人，而不愿意被别人整合。不少地方提出，省里整合的专项资金管理办法是：不改变各类资金使用性质、不改变资金的下达渠道、不改变各部门的管理职责。这“三个不变”给实际操作带来了许多不便。

国家审计署在2014年的审计工作报告中指出：以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批。

全国人大预算工委2015年1月指出： “在预算分配管理上表现为财政资金管理碎片化、多头管理。这种状况，既不利于部门树立绩效管理理念，更不利于从国家整体利益上发挥财政资金的合力规模效益”。要“研究改进农业、水利、环境保护等领域专项资金管理方式、解决多头安排资金、分散交叉重复的资金使用和管理问题。”

十几年来，财政支农资金管理碎片化、使用效率不高的状况没有得到改善，这个问题涉及行政管理体制和财政转移支付制度的变革，要触动现有的既得利益格局，只有通过深化改革才有可能从根本上加以解决。

（二）通过顶层设计，改进专项资金投资方向与项目的选择标准，从源头上整合资源

要进一步理顺中央主管部门在财政资金分配中的权责关系，尽快启动中央部门层面专项资金清理整合，切断财政管理中的利益链条。具体考虑在深化改革领导小组的统一部署下，按支农资金的各个大类成立中央各有关部门参加的资金协调小组，改变资金的下达渠道和各有关部门的管理职责。例如关于农民培训问题，可以成立支农培训资金协调小组，各部门与农民培训相关资金都进入同一个大盘子，根据统一的口径和标准把资金分配到各省，在省、市、县层面也成立相应的资金协调小组，最终培训资金由县里根据实际需求统一使用。其他用途的资金也可如此办理。根本点是弱化各部门的财权，加大整合资源的力度。

专项资金不在于数量多少，而在于拨付方式、使用方向和使用效率。投资方向与项目的选择要以广大农民群众最迫切的需求为导向，全国人大预算工委曾提出：“财政的主要任务是保障基本、守住底线、促进公平、雪中送炭。”但在项目的下达上，往往多的是锦上添花，少的是雪中送炭。而恰恰是雪中送炭的事情马上能见效,边际效益最高。

要选择方向明确、操作简便、实施过程较为透明、公开，中间环节少、资金不易跑冒滴漏、效果明显的项目。前些年的取消农业税、九年义务教育免学杂费等政策举措都收到了很好的效果。今后也应选准类似这样的项目，如加大农村公共卫生事业投入、改善农村义务教育办学条件和扩大学生免费午餐计划、加大对农业农村保险的扶持力度、加大对农村困难群体的救济以及大病追加保险、进一步提高农村新农保和新农合的标准等。

李克强总理在2015年的《政府工作报告》中明确提出， “增加公共产品和服务供给，加大政府对教育、卫生等的投入”，并指出，“这既能补短板、惠民生，也有利于扩需求、促发展”。2015年中央财政预算明确提出，要发挥预算内投资的带动作用。中央预算内投资拟安排4 776亿元，继续向农业水利、中西部铁路、保障性安居工程、重大基础设施、生态建设、民生、老少边穷等领域和地区倾斜，减少“点多面广量大单项资金少”的补助项目，不再安排竞争性领域一般项目。这都是促使资金有效利用的探索。

(三)推进预算民主，夯实阳光财政的基础

支农资金以源头上整合，按照大的类别作为一个整体分配到县，但如何保证县里能切实根据需求把资金管好用好？这需要全面贯彻新修订的《预算法》，推进预算民主。2014年，《预算法》在20年后进行了系统的修订，修订后的《预算法》中的一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动。同时，要将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离地方人大的监督。

李克强总理在2014年的《政府工作报告》中提出：“打造阳光财政，让群众看明白、能监督”，阳光财政的基础是预算民主。浙江温岭进行了多年的基层预算民主的试验，其核心在于在政府预算决策、人大预算审查和民众监督三者之间，搭建起民主协商机制，从而建立起公众与政府、人大之间的对话机制，这不仅容易得到普通老百姓的支持，而且也能落实公众的知情权、参与权、监督权与表达权，尤其重要的是，这种人大、政府和公众三方都参与的基层预算民主改革，不但有利于规范、有序地在大范围推广公民参与预算的实践，而且能充分发挥“自上而下”和“自下而上”改革的对接优势，积极稳妥地进行地方政府预算民主改革的实践，还能有效推进中国基层民主制度化进程。此外，也能有效促进预算民主“自下而上”与“自上而下”之间的对接，最终使政府公共财政支出受到群众的监督，纳税人交的钱能真正用在刀刃上，消除贪污腐败和管理不善的弊端。

在目前财政管理体制下，参与式预算不能解决预算管理中的所有问题，比如，像基层政府预算编制还不细化、量化，政府信息公开动力不足，以及预算执行过程中大量变更预算等问题，公众很难参与其中，这些问题仍需要在今后的基层预算民主进程中加以解决和改进。

三、新常态形势下，农业发展面临新的挑战

2014年的中央1号文件提出，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。在经济进入新常态、农业发展方式迫切需要转变的前提下，如何处理好确保中国的粮食安全、增加务农者的收入和保护资源环境之间的关系？

（一）转变农业发展方式刻不容缓

中国粮食产量十一连增，肉禽蛋奶等农产品供给充足，为保障经济平稳运行提供了有力支撑。但同时也应看到，在提供满足消费者需求的农产品的同时，农业造成的环境污染日益严重。根据农业部的相关数据，全国耕地土壤污染物点位超标率达19.4%，化肥利用率和农药利用率分别为33%和35%，农业年使用地膜约130万吨，回收率不足60%。年产生畜禽粪污约38亿吨，有效处理率仅为42%。

中国农业所用的土地和水都是稀缺资源，但在透支使用的同时，利用效率并不高。中低产田还占耕地总面积的2/3。农业年均缺水约300亿立方米；农业灌溉用水有效利用系数仅为0.52， 低于发达国家约20个百分点。全国水土流失面积达到295万平方公里。农业生产和水资源分布错位，近10年增产的粮食中，北方地区占74%；北方水资源短缺的压力越来越大，年均超采215亿立方米的地下水。

2014年中央经济工作会议提出：“要坚定不移加快转变农业发展方式，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。”现在的农业生产不是一种资源节约型和环境友好型的可持续发展的生产方式，环境承载能力已经达到或接近上限，不能再靠透支环境和超标使用化肥农药来换取农业产出。农业同样有个产业转型升级的问题，迫切需要转变农业发展方式，促进农业和农村现代化。但转变农业发展方式，是否能确保中国的粮食安全，保持并增加主要农产品的有效供给？这是一个必须应对的挑战。

（二）发展现代农业，增强中国农业的国际竞争力刻不容缓

在中国加入世贸组织时，根据与世界贸易组织达成的协议，中国在“入世”减让表中所包含的977种农产品的平均关税2004年已降低到15%，而世界农产品的关税平均水平为62%［3］。如果按照中国农产品实际进口的情况加权平均，则中国的实际农产品进口关税水平仅为7.7%［4］。中国承诺到过渡期末给予2 380万吨谷物市场准入的关税配额， 配额内关税率1%， 配额外关税率65%。

农产品生产成本加上合理利润形成的价格是农业生产发展的基础。近年来，中国农业生产的物质成本、人工费用和土地租金都持续上涨，政府对主要农产品的最低收购价或临时收储价也不断提高，导致粮棉的国内价格已经远远高于关税配额内的同类农产品的到岸税后价格。据农业部的数据，“2014年9月份国内大米、玉米、大豆、棉花价格分别比主要港口到岸税后价每吨高34.2%、58.1%、35.9%、16.9%。参见《国务院关于推进新农村建设工作情况的报告》，载中国人大网，2014年12月23日。”国产玉米价格比进口玉米到岸税后价高出58.1%， 而配额外的玉米关税是65%，就玉米而言，已经接近了关税的“天花板”。

根据与世界贸易组织达成的协议，中国用于整个农业的一般性支持和用于特定商品的支持均采用8.5%（低于发展中国家的10%）这一微量允许标准。现在有的农产品品种的补贴也接近了“入世”承诺的“天花板”。

由于主要农产品内外价差不断扩大，农产品加工企业则必然倾向于购买进口农产品，造成了“进口入市，收购入库”的现象。以最低收购价或临时收储价收购的农产品无法顺价销售，压在库里，仓储费用成为财政的沉重负担。2015年，中央粮油储备支出预算数为1 908.99亿元，比上年增加16.3%；其中中央本级预算数为1 546.38亿元，比上年增加33.2%。

在利用两种资源、两个市场的指导方针下，如何在补贴的“天花板”和价格的“天花板”双碰头、仓储费用高企的形势下保护中国农业生产者的利益和确保粮食安全？这同样是一个必须解答的问题。

四、深化改革，创新农业经营体制，加速推进农业现代化

通过关税保护和国内支持来确保国内农产品产业的安全，这是世界各国的通行做法，即使发达国家也不例外。我们也绝不能放弃对国内农产品的保护，要积极增加“绿箱”政策的支持，创设更有效的“黄箱”补贴政策。但最终中国的农业发展和粮食安全不能仅仅靠补贴，还要苦练内功，李克强总理在2015年的《政府工作报告》中提出，“推进农业现代化，改革是关键”。参见《推进农业现代化，为何改革是关键》，载新华网，2015年3月6日。 要通过综合配套改革，加速推进农业现代化，提高农业的国际竞争力和务农劳动者经营者的收益。

（一）家庭经营是农业生产的基础和主体

20世纪80年代初，中国农村改革的核心内容就是推行家庭承包经营制度。这项改革把农户确立为农业经营的主体，赋予农民长期而有保障的土地使用权和经营自主权，极大地调动了几亿农民的生产积极性。由农业的特性所决定，家庭经营始终是农业生产的基础和主体，这已为中外农业发展的实践所证明。专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业及各类社会化服务组织等都是新型农业经营主体的有机组成部分，但各类新型经营主体或是从家庭经营的基础上发展起来的，或是与家庭经营的农户有着千丝万缕的联系。从实践上看，家庭经营加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题。

（二）在家庭经营基础上，发展适度规模经营， 大力提高农业劳动生产率

在新的形势下，家庭经营面临新的挑战，经营体制也需要创新。根据第二次全国农业普查的数据，2006年末，全国共有农业生产经营户20 016万户，农业从业人员34 874万人。全国共有耕地面积18.2 655亿亩，平均每个农业生产经营户只能经营9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营5.2亩耕地。如果扣除物质成本后每亩耕地一年的净收益按500元计算，一个农业从业人员一年的纯收入为2 500元，还不如在外打一个月工的收入。显然，这样小规模的经营农户无法实现农业增效和农民增收的目的，也无法确保中国的粮食安全和使农民从事的农业经营成为体面和受人尊敬的职业。家庭经营不等同于小规模经营，中国农业生产要再上新台阶，必须在稳定家庭承包经营的基础上适度扩大经营规模，在保持和提高土地产出率的基础上，提高农业的超越于劳动者个人需要的劳动生产率，走出一条中国特色的农业现代化之路。

人多地少的基本国情导致单位农产品中的劳动成本过高。据“入世”时有关专家计算，每生产100公斤小麦，投入的劳动成本：中国为44元（占总成本的35%），美国为10元（占9%），加拿大为4元（占9%）。扩大农地经营规模、提高劳动生产率亦可以降低单位农产品中投入的劳动成本及固定成本，从而提高农业的竞争力和增加务农者的收入。

（三）混合型、多样化的农业经营组织形式以及多元化的农业经营主体将长期存在

根据第二次全国农业普查的数据，2006年末，全国20 016万农业生产经营户中，以农业收入为主的户占58.4%，比10年前减少7.2个百分点，但仍有11 689万户。2014年末，农村常住人口为61 866万人，农村就业人员为37 943万人，其中许多是兼业农户。2013年，全国农民工总量已达到26 894万人，约占农村劳动力总数的45%，也就是说，近2.7亿的农村劳动力的主要就业渠道不是农业，他们赖以生存的主要生产资料不是土地。这就有条件在自愿、依法和有偿的前提下，使一部分种田能手、专业大户将那些离土离农的农村人口承包土地的经营权流转过来，扩大经营规模，实现适度规模经营，打造家庭经营的升级版。到2012年底，全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户达到287.5万户，其中，家庭农场87.7万户，每个家庭农场平均经营200亩土地，经营土地面积1.74亿亩［5］，如仅统计家庭农场，占全国农业生产经营户0.44%的家庭农场主经营了9.64%的耕地。除了家庭农场、专业大户外，还有专业合作社、公司化的农场和其他新型经营主体在全国各地出现。在中国，以家庭承包经营为基础，混合型、多样化的农业经营组织形式以及多元化的农业经营主体正在出现。由人多地少的基本国情和城镇化进程所决定，在未来相当长的时期内，中国的农业经营主体的构成是传统农业经营主体（大量小规模农户，包括以农业收入为主的农户和兼业农户）与新型农业经营主体（专业大户、家庭农场、农民合作社及农业企业等）并存；中国的农业经营方式的构成是传统农业（口粮农业或生计农业）与市场化、专业化和商品化程度较高的现代农业并存。

家庭农场作为新型农业经营主体，以农民家庭成员为主要劳动力，以农业经营收入为主要收入来源，利用家庭承包土地或流转土地，从事规模化、集约化、商品化农业生产，保留了农户家庭经营的内核，坚持了家庭经营的基础性地位，适合中国基本国情，符合农业生产特点，契合经济社会发展阶段，是农户家庭承包经营的升级版，已成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。李克强总理撰文指出：“像家庭农场，几年时间就发展到87万家，平均规模达到200亩，劳动生产率和经济效益大幅度提高。实践证明，适度规模经营不仅是农民群众的自觉选择，也是农业现代化的必由之路。”但随着土地经营规模的扩大，单位面积的产量会相应下降，因此土地经营规模并不是越大越好。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍，务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，应当给予重点扶持。”习近平总书记也深刻指出：“要让农民成为土地适度规模经营的真正受益者。不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。”［6］

（四）在农业生产全过程培育社会化服务体系，促进一、二、三产业融合

在鼓励培育新型农业经营主体的同时，必须兼顾大量小规模兼业农户的利益。在新型农业经营主体旁边的是上亿的小农户，他们的利益诉求必须得到重视，他们的生产经营活动也应纳入现代农业发展的轨道，使他们能分享到农业现代化进程带来的利益。中央提出，要“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。数以亿计的小规模农户主要是通过自己生产、自己消费来保障他们自身的口粮安全；新型经营主体通过适度规模经营，提供商品粮来保障城镇居民和农民工的口粮安全，两者不可偏废。在中国大多数农村，不可能通过简单的土地归并来实现规模化经营，即使今后农业从业人员减少一半，农业劳动者人均耕地也不到20亩。中国国情决定了只能通过服务的社会化来扩大农业经营的空间，通过生产的专业化来提高农业生产的集约度，通过经营的产业化来延长农业的产业链。

1.提供农产品生产流程全链条的社会化服务。随着消费者和厂家对农产品的质量与安全越来越重视，保证供给的农产品的安全和营养至关重要。这意味着农产品生产的整个流程都需要符合质量标准，最后到达消费环节的产品也应具有可追溯性，使消费者放心。但在面对千千万万个小农户时，如何监督农产品的种植流程和实现产品的回溯？2013年中央1号文件提出：“落实从田头到餐桌的全程监管责任，加快形成符合国情、科学完善的食品安全体系。健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。”但怎么落实，拿什么当抓手？现代农业的发展需要从田头到餐桌整合多元化的社会化服务组织，构建政府有关部门、涉农企业、农产品行业协会以及农民合作社等各类农业经营主体之间的平等的伙伴关系，打造一体化的平台，为农业的各个环节提供全产业链的服务。

建立健全社会化服务体系，为农业生产提供专业化和系统的服务，一方面可以降低农业生产成本，另一方面也可以提高产量，如更多地使用农业机械，及时收割、及时烘干，减少粮食损失，也等于增加了产量。

2.大力推进一、二、三产业融合。在工业化和现代化的进程中，随着经济的发展，农业占国民经济的比重将越来越低，二、三产业占国民经济的比重逐步上升。在这个进程中，从田头到餐桌的食品链条越来越长，环节越来越多，结果是消费者最终支付的食品价格中，初级产品所占份额越来越小，加工增值部分所占份额越来越大。同时，随着世界各国农业的发展，农业的多功能性日益突出，农业不仅基本满足了人们对食物和工业原料的需求，而且在休闲、旅游、保护环境等方面的功能更加明显。在这一形势下，初级产品生产者要想增加收入，就要能动地推进一、二、三产业融合，促进农业与食品储藏、保鲜、运输、分割、精深加工、批发零售等产业结合，农业与旅游、休闲、环保等产业结合，从而创造新的就业机会，使初级产品生产者能分享二、三产业的增值收益。

（五）辩证地看待工商资本进入农业

在中国由传统农业向现代农业转化的进程中，在农户家庭承包经营的基础上，工商资本或社会资本进入农业的产前领域（提供农业投入品）、产中领域（提供农业技术服务）和产后的流通及加工领域一直受到鼓励和提倡，农业产业化经营中的“公司（企业）+农户” “公司（企业）+基地+农户”“订单农业”等模式就反映了这方面的实践探索。长期以来，在农业现代化道路与经营模式的选择上，争论焦点是如何看待工商资本进入农业的生产过程，大面积租赁农户的承包地，直接经营农业的现象。十八届三中全会《决定》提出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”《决定》为工商资本进入农业提供了明确的政策导向。

在坚持农村土地集体所有、家庭经营基础地位的前提下，工商资本进入农业直接经营种养业首先要处理好与广大小农户之间的利益关系。发展现代农业不能忽视经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情，工商资本要带动农民发展现代农业，不是代替农民发展现代农业；对农民要形成带动效应，而不是形成挤出效应。工商资本主要是进入农户家庭和农民合作社干不了或干不好的农业生产环节和产业发展的薄弱环节，如发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等适合企业化经营的种养业，并注意和农户结成紧密的利益共同体，确保以农户家庭为主体推进现代农业发展。

要抑制工商资本进入农业的负面影响，防止可能出现的非农化、非粮化倾向。首先要建立严格的准入制度，各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包耕地（林地、草原）要有明确的上限控制，要按面积实行分级备案，建立健全资格审查和项目审核制度。其次要建立动态监管制度，有关部门要定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。第三要加强事后监管，建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。

大规模的市场化、商品化农业的发展需要延长农业产业链，促进一、二、三产业的有机融合，这就涉及非农建设用地的指标问题，工商资本及其他农业新型经营主体进入农业后的合理诉求应该得到满足。2014年中央1号文件提出，“在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施”。这方面的政策有待地方政府的落实。

关于工商资本直接进入农业生产领域大面积租赁农户承包地的经营活动，要规范经营者的行为，保护其合法权益。但由中国人多地少的国情决定，这种模式不应该成为农地经营模式的主流。

（六）着力发展家庭经营基础上的农民之间的联合与合作

在尊重农民意愿的前提下，可以因地制宜地发展多元化、混合型的各种农业经营模式，但应着力发展家庭经营基础上的农民之间的联合与合作。在土地流转工作的推进下，一批以土地流转为发展基础的农民土地股份合作社纷纷成立，在一些地区，种植大户或农机大户领办、组建合作社，其他农民带地入社、扩大经营规模。这种探索在土地确权到户的基础上，将农户的承包土地折股量化，农民以承包地入股组建合作社，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，经营所得收益按股分配。这种组织形式让合作社自身成为具有一定规模的从事农业生产的农业企业，并使农户成为企业的主人（所有者），既实现了农业的规模经营，促进了现代农业的发展，又避免了工商资本进入农业、大规模租赁农户承包地可能产生的负面影响，还能使农村中的老弱群体、小规模兼业农户或外出打工的农民也从合作社的发展中受益。这种以专业大户为经营主体，以农户承包土地这一核心生产要素为基础，以农机为农业技术进步载体，发展合作经营，是农地经营权流转、发展现代农业的一种值得注意的模式。

近年来，在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合起来，遵循民主管理的原则，成立了多种类型的农民专业合作社。根据2014年2月底统计数据，全国登记的农民专业合作社已达到103.88万家，7 829万农户入社，带动农户已经达到全国农户的30.1%。农民合作社正在成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织，以及带动农户进入市场的基本主体。农民专业合作社与农村社区集体经济组织、各种农业社会化服务组织以及农业龙头企业一起构成了农业生产多元化、多层次、多形式的经营服务体系，既为家庭经营提供了全方位的服务，也夯实了农业基本经营制度的基础，进而确保了中国的粮食安全。

参考文献：

［1］李克强.以改革创新为动力，加快推进农业现代化［J］.求是，2015，（4）：1.

［2］中国社会科学院农村发展研究所，国家统计局农村社会经济调查司.农村绿皮书—中国农村经济形势分析与预测（2013~2014）［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：112.

［3］柯炳生.农业：坦然应对冲击，还将负重前行［J］.半月谈，2005,(3).

［4］柯炳生,等.入世以来中国农业发展与新一轮谈判［M］.北京：中国农业出版社，2005：360.

［5］陈锡文.加快构建新型农业经营体系刻不容缓［J］.农村经营管理,2013,(12).

［6］习近平.积极发展农民股份合作，防止侵吞农民利益［N］.京华时报，2014-09-30.