土耳其国有企业改革及经验

规范化、程序化是土耳其国企改革的成功秘诀

文｜杜天佳

1925至1950年，土耳其在历经了大萧条后，为发展国民经济和加速国家的工业化进程，设立了国有企业。最初，政府把投资重点聚焦在那些既关系国计民生和国家经济命脉又难以吸引私人投资的行业。1960年至1983年，土耳其国有企业的数量不断增加，主要集中在交通运输、新闻传播、能源、银行、食品制造加工等行业，在土耳其的经济发展过程中发挥了重要作用。根据1984年出台的233号法令，土耳其国有企业分为两大类：一类为经营性国有企业，由国家完全控股，以营利为目的，商品和服务由企业依据市场自主定价，包括军工、发电、天然气、煤炭、茶叶生产企业；一类是为公共服务类国有企业，由国家完全控股，享有垄断定价的特权，如铁路、交通运输、邮政、机场管理局、海岸安全管理局等。

土耳其国有企业监管体系

国库署是土耳其政府中管理国有企业的重要部门之一，代表中央政府管理国有企业资产，具体职责由国库署国有企业行政总处承担。此外，国库署还设有专门的审计部门负责审核国有企业的财务状况。2007年，共有25家企业受国库署直接管理，其中包括21家国有企业和4家国有银行，这21家国有企业分布在能源、采矿、交通运输、通信、农业等行业。2007年，国库署下属国有企业总营业额达到了452亿里拉，营业收益为27亿里拉，净利润达到12亿里拉，占当年GDP的0.14%。

1994年4046号国有股权减持法颁布后，土耳其政府设立了两个专门负责国有企业国有股权减持的机构：一是国有股权减持高级理事会，是土耳其国企国有股权减持最高决策机构，由总理和外交部长、财政部长、交通运输部长、国务部长四位部长组成。二是国有股权减持管理局，是国有股权减持改革的执行机构，属公共法人，有专门预算，直接向总理负责。国有股权减持管理局的主要职责包括：履行国有股权减持高级理事会的决定，就国有经济实体是否放入国有股权减持资产清单，以及为国有股权减持准备而实施的企业重组和整合等议题向高级理事会提出建议。

土耳其的国有企业由国库署及国有股权减持管理局负责管理，监管机构的主要职责有：第一，委任董事长或总经理。一般董事会由6人组成，其中3人来自政府，2人为企业家，1人为职工代表。第二，采用股份制方式控股企业。国有企业的投资并不是全部由国家承担而是股份化的，政府规定国家控股50%以上的即为国有企业。第三，战略指导。土耳其国库署、国有股权减持高级理事会以及国家计划署等政府机构均对国有企业进行战略指导。第四，运用法律法规进行调控和引导。土耳其注重立法先行，从企业的开办、经营、转产改组到破产倒闭，都有相应的法规依循。

土耳其国有企业改革的基本思路

国有企业对土耳其工农业初期的发展有巨大的推动作用，但是，计划性的定价政策与海外市场的隔绝，一系列的政治博弈以及大量冗员，加上不合理的经济指标和政策干预，逐步使得土耳其国有企业陷入困境。1994年，土耳其50家国有企业中仅有15家盈利，这一年土耳其政府为国有企业填补的营运亏损就高达90万亿里拉。截止到1994年底，国有企业总负债高达250万亿里拉，光是利息负担就高达60万亿里拉。

沉重的经济负担和经济危机的出现加剧了矛盾，从20世纪80年代初期开始，土耳其政府着手进行深入的经济改革，扩大对外贸易，发展私有经济，增加对外投资和国内储蓄。1982年，成立了资本市场监管机构，中央银行开始在开放市场上进行货币和资本交易，之后电力、烟草、茶叶等领域的垄断政策被陆续废除，国有企业提供的商品和服务范围进一步缩小。2003年之后，土耳其国企减持国有股权进程明显加快，包括土耳其电力公司、土耳其石油精炼公司、土耳其钢铁生产集团、土耳其烟草盐酒专卖公司等大型国企完成了国有股权减持。2003~2010年，土耳其国有股权减持收益达到了310亿里拉。

在进行国有股权减持的同时，土耳其政府在世界银行的资金支持下，启动了国有股权减持社会保障项目，开展了包括薪金补偿、下岗职工再就业、监测经济改革的社会效应等一系列项目。同时，多余的政府雇员被暂时指派到其他公共机构任职。

土耳其国有企业改革的主要目的是提高国有企业的生产效率，减少对财政补贴的依赖，减少政府对经营性国有企业的干预，国有资本集中力量促进国民经济中基础性、保障性领域的发展。

减少价格干预。1980年之前，国有企业主要依照国家政策制定相关产品价格，随着国有企业改革启动以后，定价机制变得相对独立。1983年，土耳其政府颁布的233号法律规定经营性国有企业可以自主定价，政府保有对国有企业施加干预的权利，如果政策干预对国有企业造成利润损失，政府应依照法律对国有企业进行责任补偿，确保国有企业10%的利润盈利。

用法律引导和规范国有企业的改革进程。土耳其政府1983年颁布了233号法律，取消了政府对国有企业的关税优惠和特别保护。1984年颁布的2983号法律为国有股权减持提供了法律依据。该法律规定经营性国有企业可以将国有股权或者将公司经营权转让给私人，原国有企业的职工以及国有企业所在辖区内的居民享有优先购买企业股权的权利。1986年颁布的3291号法律，进一步规范了国有股权减持的进程，授权土耳其内阁成员决定国有企业减持国有股权的范围和目标，国家计划委员会负责国有企业及附属企业的国有股权减持工作。

实行股份及租赁经营，尝试混合所有制模式。对经营性国有企业如纺织厂、化肥厂、水泥厂等，以股票形式融资，建立董事会进行管理，政府给予指导和扶持。对于长期亏损或由私人经营更有利于生产的国有企业，如盐矿等，租赁给私人进行经营。对过去由国家垄断的工商业领域，如卷烟厂、茶叶加工厂、发电厂等，允许私人经营，市场竞争，优胜劣汰。

土耳其国有企业改革的实践

被列入国有股权减持清单的国有企业，通过以下一个或多个途径实现国有股权减持。

资产或股份出售：将公司资产全部或部分出售，或以大宗交易的形式出售企业股权，或在股票交易所公开交易股权 。

资产租赁：在一定时间内，将公司的部分或全部资产的使用权租赁给个人、法人。

经营权转让：将企业的整个或部分经营权、管理权相应作价出让；对于矿产资源而言，仅临时转让管理权。

在现存所有权之上设立新的无形财产权如许可证、专利等， 并不对实体资产进行国有股权减持，而是对这些新设立的无形资产进行转让或者变卖。

利润分享模式及根据企业业务性质采取的其它合法处置。一般来说，对于亏损或者利润率较低的国有企业，土耳其政府通常会以大宗交易的方式出售企业的资产和股权，对于电信、石油、航空运输等一些利润率较高的优质企业，则选择以公开上市和在股票交易所出售股票的方式来进行国有股权减持。

国有股权减持的操作程序

第一，国有股权减持高级理事会决策研究，确定拟减持企业名单；第二，国有股权减持管理局搜集整理拟减持企业的数据和信息并进行分析；第三，确定启动减持后，管理局负责进行公司移交准备等事务，对主要合同进行准备和核准；第四，筛选财务、法律等顾问；第五，顾问开展咨询工作（约需时3~12个月）；第六，理事会确定最终的减持策略（出售、租赁、经营权转让或其他）及其实施方案（需4~9个月）；第七，管理局负责推进企业国有股权减持的招标程序、核准及成交（需1~4个月），并对减持工作进行跟进。

基础建设及公共服务部门的国有股权减持。对于基础建设和公共服务等战略性部门的国有股权减持，土耳其政府有特殊的规定：使用国家预算和追加预算的管理部门及其财产（如坝、泻湖、公路、医院、港口等），公共服务性国有企业及其附属公司等独享垄断权的公共经济实体，可以进行经营权的转让或租赁不超过49年。一般情况下，基础建设和公共服务部门的国有企业不得进行所有权的转让。

设立国有股权减持基金。为了更好的推进国有股权减持的进程，土耳其政府通过立法成立了国有股权减持基金，规定所有形式的国有股权减持收益、分红、证券买卖收益等全部收入国有股权减持基金中，所得的资金用于偿还相关国有企业债务，发放国有企业职工失业补贴、再就业支持补贴等，支付国有股权减持实施过程中的实际支出、国有股权减持管理局财政支出等，其他盈余资金转入国库署用于偿还其相关债务。国有股权减持基金中的资金不得转入其他任何基金中。

国有股权减持实施原则。在推进国有企业改革的过程中，国有股权减持管理局高度重视公众和投资者的期望和要求，遵循“企业和公众利益并重”的原则。

（1）通过社会保障体系（就业保障），减轻因国有股权减持带来的失业等负面效应；

（2）提高国有股权减持的透明度；

（3）保护自由市场，免受不当竞争机制和潜在垄断的负面影响；

（4）对自然资源等国家战略性资本的国有股权减持，只进行短期的管理权的转让，在关系国家利益的战略领域优先保护国有资本；

（5）国有股权减持的收益用于推动国有企业改革和进一步发展，不能用于基础性的财政支出或投资；

（6）鼓励私营资本参与国有企业经营，不得将拟定减持的国有企业转让给其他公共政府机构，除非是出于国家安全和公众利益的考虑。

土耳其国有企业改革的成果

1984年，土耳其开始进行国有企业改革之初，是将未建成的缺少资金支持的国有经济实体工厂转交给私人部门。当时，有6家工厂被卖给不同的投资者，9家工厂账面价值转给市政或其他国有企业。截至2012年底，共有270家公司、114家国有机构、22家未建成工厂、8个收费高速公路、2座博斯普鲁斯海峡大桥、1家服务单位、524 处不动产和6个港口的国家股份被列入减持资产管理清单中。后因各种原因，部分公司和不动产退出减持资产管理清单。2013年，国有股权减持资产清单中共有21家国有企业，8个收费高速公路、2座博斯普鲁斯大桥和2个港口。1985年至2012年，政府通过国有股权减持项目获得收益（revenue）高达477亿美元，其中44亿为股息收入（dividend income）。同期的国有股权减持总支出为462亿美元，其中最大开支是偿还国库署支持国有企业国有股权减持过程所产生的债务，如为实行国有股权减持进行的增资扩股、外部债务清理等改革周转性资金，约占支出的99%。

纵观土耳其27年的国有企业改革历程，可以看到，土耳其政府已完全从水泥、畜牧饲料和生产、牛奶乳制品、林业、饮食服务、石油分销行业退出；在旅游业、钢铁、纺织、海运和肉类加工行业中有50%以上的国有股份已被减持。土耳其政府近期的国有股权减持重点集中在电力分销、铁路、港口等行业。2010年，电力分销行业的国有股权减持已完成46%。除此之外，土耳其国有银行的国有股权减持也逐步进行，从最开始的Sumer银行，到后来的Deniz银行和Anadolu银行等。1998年5月，土耳其实业银行12.3%的国有股份公开出售，创当时土耳其公开证券销售金额之最。在进行土耳其北电网络和土耳其托法斯汽车生产公司的国有股权减持时，国有股份首次在伊斯坦布尔证券交易所通过国际公开证券销售发售给外国投资者。这一举措使土耳其国有股权减持的资本来源更多元化，间接促进了伊斯坦布尔证券交易所与外国资本市场的整合。

经历一系列改革与调整后，目前，土耳其国有企业（控股/参股）的内部管理运行机制也日趋市场化、规范化。

企业领导体制方面：一般采用董事会领导下的经理负责制。董事长和经理由总公司董事会确定。除了重大经营决策和财务预决算由总公司控制外，日常经营活动都自行决定。

精简机构方面：企业行政简洁，人员编制较少，人事安排完全由企业自主决定。

用人制度方面：十分注重职业经理人制度和管理人员的专家化。大多数国有企业的经理，均为欧美名牌大学毕业，熟悉国内外商情，极大提高了土耳其国有企业的效率。

内部管理企业利润分配方面：土耳其的国有企业在实现利润后必须缴纳企业税。如果是国有全资企业税后利润就全部留给企业作为生产发展基金。如果是国家参股企业，税后利润分配50%以上的部分留作生产发展基金。

薪酬奖励方面：国有企业职工的工资、奖金都计入成本，福利基金也以交纳保险基金的形式计入成本。国有企业还采用奖金激励法，土耳其的大型国有企业发放相当于标准工资10%~20%的奖金，生产一线工人的奖金高于二线人员，各企业可自行制定奖励办法。

经理人激励方面：对于经理的工资与社会地位，改革前，相关规定经理与工人工资之比不得超过2:1，待遇低，使许多有才干懂外语的人才流向私人企业；改革后，经理与工人工资之比扩大到5:1和10:1，国家还免费为其提供公寓、电话和汽车等，国有企业经理实际收入已经达到私有企业经理的水平。此外，政府还致力于提高国有企业经理的地位，给他们充分放权，政府不干扰企业管理，致使之前流失的人才又重回国有企业，大大提高了国有企业的效率。