国资委监管模式：初步评估与建议

本文以国资委制定并公布的规章文件为重点，结合有关法律，从股东权责、公共政策管理、企业内部管理、党群工作四方面说明国资委监管模式的基本特征、利弊及成因。建议以管资本为主的原则改革国资委监管模式。

亓长东 陈小洪

本文讨论争议较大的国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）对中央企业（简称央企）的监管模式。先说明国资委监管模式的背景与基本架构，再根据有关法律和国资委规章文件，按监管领域、方式及有关法律性质，从股东权责、公共政策管理、企业内部管理、党群工作四方面描述国资委监管模式，讨论国资委监管模式的利弊及成因，探讨国资委监管模式的改革方向。

国资委监管模式：背景与基本架构

国资委监管模式，指国资委监管央企的基本框架，包括监管领域和方式。

2003年，国资委成立。此前的国有企业监管模式虽多次调整，但仍存在两个突出问题：“政企不分”、“政资不分”；多部门管理（所谓“九龙治水”）却无人负责，国家所有权虚置、分散，“内部人控制”严重。根据党的十六大决议，中央决定进行国有资产管理体制改革，成立专门履行出资人职责、不行使社会公共管理职能的国资委，解决上述体制问题。因为出资人职责与国有企业改革有相关性，中央还明确国资委有推进国有企业改革职责。另外，由于国家出资人机构的特殊性、政资分开改革未到位等因素的影响，确定国资委基本职责的《企业国有资产监督管理暂行条例》（简称《条例》）还赋予国资委“依法定程序对企业负责人任免、考核和奖惩、承办政府交办任务”等职责，及“推进调整结构、推进管理现代化、建立现代企业制度”等义务。结果，为履行出资人职责设立的国资委，成立之初的实际权责就超出一般股东权责的范围。2008年《企业国有资产法》（简称《国资法》）仍明确国资委履行出资人职责，未明确其它权责的存废，加上国务院“三定”方案，就决定了国资委较广泛的法定权责范围。

截至2012年底，国资委制定了有关国企监管的规章26件、规范性文件287件（简称规章文件）。根据对公开的255个规章文件的初步分析，国资委监管模式的基本特征是：监管范围广泛，监管权责超出一般股东权责范围；监管方式多样，有程序明确的行政审批方式，也有备案等行政指导方式，还有通报、评比等推进方式；有关规章文件往往覆盖从基本股东权责到企业内部制度等广泛问题。

我们将规章文件按监管事项的功能及其法律性质分为五类：股东权责、公共政策管理、企业内部管理、党群工作、其它。股东权责，指属于《公司法》规定的股东权责或有关事项，前者指国资委履行出资人或者股东权责需要决定的事项，后者指出资人需要关心但通常不直接决定的事项，如出资人需要财务报表，但一般不做有关会计政策、审计机构的选择决定。公共政策管理指公共政策法管理或规范的事项，如安全生产、环保、产业政策（科技政策）、会计政策、产权交易规则等各类企业都必须遵守的规则事项。企业内部管理指企业经营管理者决定的事项。党群工作是中国国有企业根据中国法律及有关规则必须安排的事项。其它包括指导地方国有企业监管等事项。按法律性质分类，第一类是公司法股东权责事项，第二类是公法事项，第三类是企业管理者决定事项，第四类是有法律依据，但具体规则由党、工会等团体组织规则规范。

国资委监管模式：主要权责与行使方式

本节根据国资委权责的功能和法律性质，说明国资委监管模式的具体情况，包括权责范围、法律依据、行使方式等。

——股东权责

股东权责是有关公司股东及公司治理结构的基本法定权责，是影响公司制央企与国资委基本关系的主要法律因素。尽管公司制央企只是央企的一部分，但仅考察公司制央企，已可以了解国资委对央企基于股东权责监管的基本特征。

国资委涉及股东权责的规章文件数高达95个。其中，基本权责10个，人事制度21个，战略10个，财务36个，审计和风险管理8个。其基本特点如下：

监管范围远大于国外公司法的股东权责，如确定公司主业、审核公司战略、批准预决算、名义为推荐实质是要照办的经理层任免、考核及薪酬等。大量监管事项不是股东决定事项，而是相关事项。

主要监管事项中，有关总经理的任免及有关董事长和总经理考核、薪酬等规定，基本没有《公司法》的依据，但有《国资法》、《条例》的依据。

监管方式多样。根据不同的监管事项及公司治理状况，有核准、备案、报告等多种方式。如对预决算、投资等根据公司治理状况及是否属于主业等实行核准或备案的分类监管。

对监管事项内容及流程的进一步考察，国资委还要求企业建立完善的投资管理、财务预算反馈以及与国资委配套的统计调查等制度。实际的监管更为繁杂，有些事项需多次沟通才能决定。

——公共政策管理权责

国资委的公共政策管理权责指服务于公共政策目标的监管。其基本特点如下：

管理范围广泛。根据监管事项与国资委出资人职责的相关性，大致可分三类：一是与出资人职责有密切关系，如国有企业改革及国有产权管理等；二是涉及国家普遍性的公共政策，如安全、环保、创新、信息化、产业政策、资本市场、会计等；三是有关规则是普适性的，但对国有企业有专门规定，如国有产权管理法规对国有企业的产权交易有专门规定。一、三两类通常有国家明确授权。第二类，国家授权情况复杂，甚至可有不同理解。

监管事项的法律依据分三种情况，一是有法律依据；二是法律依据不够清楚；三是法律依据不充分。有法律依据的监管工作，多与国资委出资人职责和国家明确授权有关，如国有企业改革、国有产权交易、工资总额管理等。法律依据不够清楚的监管工作，多与企业创新、信息化等企业管理工作有关，有关法规政策是普适性的，国资委监管的法律依据可理解为《条例》的兜底职责条款和推进管理现代化的义务条款。法律依据不充分的监管工作，如安全生产问题，《安全法》明确当地政府和主管部门（安监部门）承担监管职责，但国资委根据国务院办公厅文件承担安全监管责任，并要求央企设立安全主管部门、承担安全生产责任。

——企业内部管理

国资委基于相关法规文件，督促企业管理提升的工作权责。其基本特点如下：

涉及范围较广。有关规章文件覆盖企业内部组织架构及人事（如法律顾问制度及有关规定）、人力资源、职能管理、企业责任、职工素质教育等管理工作。

法律权责来源可以理解为《条例》规定的国有资产监督管理机构的义务“指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，推进管理现代化”。具体做法主要由国资委掌握。

实施管理的手段多样。有比较弹性的指引方式，如用风险管理指南指导企业建立风险管理体系；亦有强制性规定，如要求企业设立总法律顾问制度、相应机构的设置及人员安排。

国资委督促企业健全内部管理的工作，有些是支撑履行股东权责所需的制度，有些与公共政策管理有关，有些纯属企业内部事务。

——党群工作

国资委基于相关法规文件的党群工作管理权责。其基本特点如下：

党群工作范围非常宽泛。根据《党章》，国资委承担管理国有企业党群工作的部分职责，不仅在组织党的文件学习和企业主要领导任免方面，还在干部人力资源工作、工会、共青团、企业文化和宣传、职工代表大会制度及党纪政纪、反腐倡廉等方面承担重要职责。

《公司法》等明确党群工作的法律地位及党群工作的规则按相应的组织及团体之规，未规定具体内容和程序。国有企业中，为使企业工作与党的工作相互协调，主要做法是：人事相互兼职，企业“一把手”和党的“一把手”交叉任职；部门尽可能统一，如党的宣传部门与企业文化部门统一。

国资委监管模式初步评估和改进建议

总体看，国资委监管模式程度不同地实现了党的十六大提出的目标。在解决国家所有权虚置和分散问题上，进展突出、成果显著，集中体现在：建立了较全面的履行出资人或股东权责的制度体系，央企治理结构等方面的现代企业制度建设亦有重要进步。在解决政资不分问题上，国资委主要履行出资人职责，与行业管理有关的政资不分问题在体制架构上已经大体解决，但仍然程度不同地承担一些公共政策管理职能。企业现代化管理方面也进步不小，这与国资委强调战略管理、风险管理及强化市场化机制改革等有关。

国资委监管存在越位越权干预问题。突出表现在，一是监管领域过宽，对企业干预过多。二是监管的工作方式不当甚至错误的问题。如为推进企业管理制度改进，国资委应该甚至有必要提出指导性意见，但强制且具体地要求企业设置有关机构及相应人员的职级安排，就不是合适方式。

国资委监管还有不到位或缺位问题。如社会意见较大的垄断企业进入竞争性的上下游领域、大型寡占企业不公平地对待配套的或者竞争的中小企业等不当企业行为问题，国资委的监管就不到位。

国资委监管模式存在的问题是内外多种因素综合作用的结果，主要源于以下五个方面。

认识问题。对社会主义市场经济体制下的国有企业监管模式认识不深，甚至存在不少偏差乃至错误。突出表现在，一是对市场经济条件下国有企业的功能及提高效率的条件不够了解，导致错位监管，如股东权责要求的监管做得不够，却过多关注其它方面的监管及工作。二是对现代大企业的治理机制不够了解，导致治理模式未必符合激励相容和信息有效性原则，如国资委不承担经济责任、未必了解情况，却要考核经营者并决定薪酬。三是不重视监管模式的与时俱进，将阶段性的问题作为长期问题，使一些过渡性安排长期化、凝固化，阻碍监管模式和方法的改进。

法律问题。专门针对国有企业的《国资法》、《条例》给了国资委广泛的监管或干预权力。《公司法》也给了国资委过大的法定权责。一些公共政策法也有责任不够明确的问题，这种情况往往与国家要求国有企业带头和国资委扩大监管领域的积极性相关。

组织、人事及工作方式问题。国资委组成人员主要来源于国家有关部门，容易出现人员知识结构与所任职务不匹配的问题。国有企业的监管制度，特别是规章文件的形成，没有广泛地公开咨询和论证制度把关，加上传统体制及工作方式的影响，监管模式出现问题也就难以避免。

体制问题。一是国资委同时承担出资人政策制定和执行职责，使国资委有了自定规则的较大权限。过去国有企业根据政企分开原则还可要求更多授权，现在国资委一身兼任两职，企业的要求也无法提了。二是党规与国有企业治理规则的协调问题，这涉及改革党领导经济工作的体制及方式。三是国资委规章文件，乃至有关法律制定及修改的体制问题，工作封闭和不能及时修改完善是问题产生的主要原因。

客观历史环境及进程的影响。《国资法》，特别是《条例》给国资委广泛授权，与当时国有企业治理问题和管理松懈问题严重有很大关系。国资委帮助企业建立、完善相关制度是推进企业管理现代化的工作，也是改进国资委履行出资人职责支撑制度条件的工作。在中国公共政策执行监管不到位情况下，在安全生产、节能减排、企业社会责任等方面，国资委要求央企承担责任，进行一定的监管，有积极意义。因此国资委监管模式出现问题，有历史的、客观的原因。

目前的国有资产管理体制需要改革调整。建议按照以管资本为主的方向改进国有资产监管模式。第一，改革政府管理国资的体制。继续深化政资分离改革，国资委仍然承担的公共政策职能，除与出资人职责有密切关系之外的，要坚决剥离出去。实行国家出资人政策的制定、执行、监督分开的体制，国家另设专事国家出资人政策制度职责的机构，国资委承担国家出资人政策的执行职责，并接受政策制定机构及相关业务负责机构的监督指导。第二，改革具体的监管模式。多数央企应由企业法企业改制为公司制企业；对国有企业董事会给予充分授权，包括战略、投资、预决算、经理选聘任及薪酬等方面的权力；对确有必要进行指导的工作，更多地使用推荐性的指导方式，少用行政性的审批方式。第三，结合党领导经济方式的改革，进行包括国有企业经营者人事制度等的改革，推进国有企业的市场化改革。第四，修改调整有关法律，建立有关法律和规章文件公开咨询、论证的动态完善调整制度。第五，强化国有企业经营情况和国资委监管政策及实施的信息公开。

（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所“国有资本管理体制改革”课题组）