政府采购追责难 制度漏洞和缺乏监管是乱象根源

根据中国物流与采购联合会不完全统计，2013年包括全国政府采购以及国企采购、军队采购、高校采购、公益采购，我国广义范围的公共采购规模将超过20万亿元。

从事采购工作二十余年的业内专家张健(化名)认为，如此大规模的政府采购领域之所以出现种种乱象，根源在于政府采购制度不健全、不完善、缺乏有效监管。

相关资料显示，刚出台的政府采购法实施条例（以下简称“条例”）明确要求强化信息公开，提高透明度，政府采购合同应当在指定媒体上公告，中标、成交结果必须公开；强化对政府采购行为的监管和社会监督，加大问责处罚力度。

追责难

“专家评审制度的设计初衷之一就是用专家来限制或剥夺采购人的权力，杜绝采购人的腐败行为。但遗憾的是，由于之前评标的过程中，评标专家的权力和责任不匹配，导致很多采购人、招标公司、评标专家与供应商之间出现问题。”南开大学法学院教授何红锋说。

广西壮族自治区招标投标管理局副局长梁戈敏也告诉法治周末记者：“一旦出了问题，追查责任人的时候，采购人会说是代理机构组织的，代理机构会说是评委评的，评委会会说是大家按照规则来决定的，这样就找不到责任人了。权责不一违背了政府行政管理的基本原则——权责对等、权责统一等。”

“除非找到证据说明专家存在违规行为，才能让专家承担责任。但是找证据又很难，因为相关主体存在共同利益。只有在经济利益上有冲突时，违规行为才能够被暴露出来。”梁戈敏进一步表示。

梁戈敏介绍，在广西曾经发生过一件事情，就是评委实名举报有人行贿，但这种情况极少出现。

内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌告诉法治周末记者：“由于很难追责，监管可能也只是一个形式。监管机构不到现场监管，只是让采购中心进行监管，即使采购中心发现有问题，也没有权力管。很多事情有决定权没有追责权。”

对此，条例明确规定：“政府采购评审专家应当遵循公平、公正、客观、择优原则，按照采购文件规定独立进行评审，并对自己的评审意见承担法律责任。”

虽然条例如此规定，但在何红锋看来，如果没有证据，是无法追究专家的责任的。一旦评标结果出现问题，专家会以水平低等各种理由推脱责任。

对此，中国物流与采购联合会公共采购分会秘书长胡大剑认为，借鉴欧美国家政府采购制度和实践，建立职业采购专家或者职业采购(合同)官制度，并实行终身追责制，是解决现行专家评标制度缺陷的一个根本途径。这样既可以提高公共采购的专业化水准，又可以有效遏制腐败。

何红锋对此表示赞同，他告诉法治周末记者：“从制度角度来讲，就是让评标委员会由决策机构变为咨询机构，最后让采购人决策，采购人来承担责任。”

“如果把权力交给采购人，前提条件是加强监管。这个制度的设计有赖于我国反腐制度的持续加强，让采购人对自己的权力产生敬畏。”何红锋进一步表示。

管采不分

北京市辽海律师事务所主任谷辽海告诉法治周末记者：“政府采购法的一个重点就是要求政府采购管理机构与执行机构分开(以下简称管采分离)，即各级人民政府财政部门是负责政府采购的监督管理部门，政府监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。但在实际操作中，有相当数量的地区未完成管采分离。”

张健对此表示赞同：“比如财政部作为监督管理部门，其职能除了包括预算、计划和支付外，还包括专家管理、代理机构的审批(不过今年已取消)、采购方式变更、进口产品的审批权等，管采很难分离。”

“作为监管部门就应该脱离操作过程，这样才能摆脱相关利益关系，才能真正起到监督作用。”梁戈敏说。

“既然是公共采购，公众理应有知情权、参与权和监督权，这就要求我们必须进一步完善并健全采购监督机制。核心的问题是，必须对整个流程实行公开，随时接受监督。”张健如是说。

张健认为，对政府采购而言，预算编制除了要体现专业化和精细化外，其公开的力度必须更大，这样才能最大限度地加强政府采购行为的监督。

一位不愿具名的知情人士表示，相关部门已经意识到采购信息公开的重要性，因此，条例明确要求政府采购信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开，但涉及国家秘密或商业秘密的除外。

不过，中央财经大学政府管理学院徐焕东教授在接受媒体采访时表示，除了在指定的媒体进行之外，别的媒体也可以进行公告，要让未中标的供应商参与监督，增加招标的公开性和透明性。

呼吁“两法”合一

“政府采购问题频出，固然有监管不善、执法不严、制度之漏等原因，但采购市场法律体系不完善问题不容回避。”一位不愿具名的知情人士认为。

根据法律的要求和条件，全国人大任何一部法律颁布之后，国务院必须配套出台实施条例，细化并具体化法律条款，使法律更具可操作性和实施性。

“然而，条例草案自2010年1月开始征求意见，到2014年最后一天才经国务院常务会议审议通过，花了近5年的时间，这期间出现的很多问题都是因为无法可依所致。”上述知情人士表示。

张健认为，关于政府采购的两部法——2001年颁布实施的招标投标法和2003年颁布实施的政府采购法之间存在冲突也是政府采购领域乱象频出的重要原因。

据张健介绍，招标投标法与政府采购法两部法都是部门立法，前者法定监管部门是国家发展改革委(过去的国家计划委员会)；而后者法定监管部门则是财政部。

“两部法律人为地把政府采购市场分割成了两大块，即货物、服务与工程，其中采购货物、服务的依据主要是政府采购法，由财政部管；采购工程的依据主要是招标投标法，由发改委管。这在国外是不存在的。部门立法和部门利益冲突，也是条例拖了这么多年才出台的一个重要因素。”张健表示。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇告诉法治周末记者：“目前实际情况是：工程类采购占全部政府采购的金额不足一半，大量的工程建设采购游离于政府采购之外；国有企业作为采购主体的采购也同样没有纳入政府采购的范畴。”

赵勇认为，汶川地震的灾后重建工作暴露出的一个问题是：对于紧急采购，招标投标法和政府采购法都将其排除在外。应急采购的管理处于无法可依的状态。

“现在政府采购法和招投标法体制必须要改，不改的话从根源上就会出现很多问题。”梁戈敏说。

何红锋希望将来“两法”能够进行统一规制，这样可以避免不必要的部门分割与纷争，有利于提高政府采购的透明度与效率。

另外，谷辽海还提到了现有法律制度中的一个问题：“政府采购法律制度比较完善的国家和地区普遍认为，供应商是政府采购强有力的监督主体。法制化程度越高的政府采购制度，都有健全的保护供应商权利救济的法律制度。”

“而从我国现行立法来看，虽然建立了供应商质疑和投诉程序，但限制权利的内容远远多于保护性的条款。例如，条例第七十一条明确规定“‘供应商投诉的事项应当是经过质疑的事项”’，将质疑程序作为投诉前的必经程序，这无形中增加了供应商维权的难度。”谷辽海说。