把公私合作模式引入科技计划管理

公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是公共部门通过企业等主体完成公共计划项目的模式，其本质是公共项目外包或公共采购。这里的所谓“公”不是指所有制，而是指政府等公共部门和公共领域；这里的“私”也不是指所有制，而是指企业等市场主体和市场领域，企业既包括公有制企业，也包括非公有制企业。实际上，公私合作模式称为政企合作模式更准确。

具体地说，在公私合作模式下，项目必须是公共项目，而不是市场项目；必须由企业组织的项目组或项目公司完成，而不是由政府直接完成；必须由政府确定项目的规格、质量和标准，提供全部或部分资金或特许权利，企业按合同约定提供产品或服务。

公私合作模式在技术创新领域的应用

公私合作模式发源于欧美，上世纪八九十年代我国也开始采用。那时，公私合作模式主要在基础设施和公共服务领域中应用；进入新世纪，公私合作模式已经普遍进入技术创新领域，许多国家的技术创新计划都采取这种模式。2008年国际金融危机以后，高创新度国家纷纷推出新政，着力把私人投资吸引到创新领域，提高公共资金的使用效率，在技术创新领域形成又一轮公私合作热潮，在重大创新专项、战略研发项目、技术转移项目、风险投资领域、科研设施领域、机构建设领域等都大量应用。

公私合作创新模式既实现了社会效益最大化，又保证了企业和社会资本有利可图，被许多国家称为公共项目管理的最佳模式，总的来看是成功的。一是显著提高了公共资金使用效率。减少了财政资金成本，弥补了财政资金缺口，增加了投入回报，提供了更高水平的创新产品和服务。

二是有效化解和分散了创新风险。创新风险一部分被企业和其他社会资本化解了，还有一部分被民间参加者分摊了，从而减少了政府的潜在成本，提高了创新成功率。

三是增加了社会对创新的投资。公私合作模式吸引了大量企业用户、风险资本、银行资本、社会基金，成倍扩大了全社会的创新投入。特别是在产业化、市场化环节，企业和社会资金发挥的作用更大。

技术创新项目公私合作模式要点

（一）工程目标。传统科技计划项目的目标是单维的技术目标，没有综合目标及整体解决方案；而公私合作项目的目标则是三维的工程目标，涵盖研发、生产、经营整个创新过程，既包括技术目标，也包括产品性能、市场占有和行业能力等经济目标以及综合目标和总体解决方案。比如韩国的智能汽车项目，不是单纯研发智能汽车技术，而是启动智能汽车创新工程，其综合目标是把司机、车辆、环境、交通基础设施以及相关生活要素有机地连接到一起，解决交通安全、交通拥堵问题，提供定制化的出行服务，建成全球智能汽车产业第三大强国。

单纯的技术目标不能解决经济和社会面临的突出问题，而工程目标则综合考虑从基础研究到生产应用的整个价值链过程，为重大社会挑战提供综合解决方案，并确定时间节点和工程进度，可操作，可检查，可应用。

（二） 用户导向。传统的科技计划项目国家目标明确，但缺乏企业用户需求，虽然很多都是产学研共同申报的，但“产”并不一定是技术的用户，项目完成时产生不少专利和论文，但究竟谁来使用、能不能使用并不知道；而公私合作项目则来源于企业用户的具体需求，一开始就在需求中研发，研发完成之日就是技术应用之时。因此可以说，公私合作创新模式最根本的特征，就是项目来源于企业用户需求、国家目标通过企业用户需求来实现。

（三） 多元投入。传统科技计划项目投入单一，主要是财政资金，虽然有的也要求企业出资，但仍然是以政府为主体，企业配套。至于社会资金，更是很少进入，基本谈不到资源的配置问题。所谓资源的合理配置，前提是必须有多种资源，单纯一种资源不存在配置不配置的问题。而公私合作项目，则是企业先投入，政府配套投入，还有大量社会资金进入，真正开始优化资源配置。一般而言，政府投入的资金不超过50%，企业和社会资金在50%以上。

（四）共同受益。传统科技计划项目重立项，轻结果，项目完成后专利、论文等技术性成果可以统计，但究竟有没有经济效果，经济效果究竟有多大，难以评估。更根本的是没有赢利机制。而公私合作项目，完成以后企业就可获得创新利润，政府也获得了公共项目的社会效益和经济效益，各投资方共同受益。当然，如果项目不成功，则必须共担风险，企业、政府等投资方要为此负责，这是硬的约束，比单纯的行政命令有效。

公私合作模式的类型很多，但在技术创新领域主要有三种类型：适用于竞争前技术的公私伙伴，适用于关键共性技术的企业伙伴，适用于技术转移的转移伙伴。其共同点，一是必须组成法人项目组或项目公司，项目组或项目公司实行法人治理结构；二是首先进行项目征集，然后经过招标、邀标或遴选、评审而立项。

在具备条件的地区推广公私合作的创新模式

从国际国内的经验来看，把公私合作模式引入科技计划管理，是重要改革方向。建议在新一轮科技体制改革中，总结、提高国内外公私合作模式经验，在北京、上海、广东、江苏等基础较好的地区推广公私合作的创新模式。

（一）依托具备条件的科技管理类事业单位，建立推广公私合作模式的专业机构。条件成熟后，建立公私合作创新的国家机构，统筹全国的公私合作创新。

（二） 除科研计划项目外，在重大专项、重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项等四类技术创新计划中，如果项目数额较大，均应采取公私合作模式。

（三）及时制定公私合作创新模式的相应政策法规，对立项程序和项目征集、招标、遴选、监管、评估、投资、风险、收益等重要方面，作出实体性和程序性的规定。

（作者系科技部中国科学技术发展战略研究院研究员）