深化国企三项制度改革关键是完善三个市场化

经过三十多年的改革，国有企业人事、劳动和分配制度已基本实现了规范化、制度化和市场化，总体上已经同市场经济相融合。但在部分企业和部分领域三项制度改革还很不到位。一些老国企和垄断行业企业仍存在用工形式不规范、内部岗位设置不科学、国有身份与干部身份意识浓、行政管理色彩重、平均主义和“大锅饭”等问题，解决这些问题需要“一企一策”进一步深化落实三项制度改革。除此之外，国企普遍存在“人难出、干部难下、激励难到位”等三大问题。

十八届三中全会再次提出要“深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。”深化三项制度改革关键是要提高国企的市场化水平，要完善企业对外经营、内部管理和管理体制三个市场化，尤其是要破解管理体制市场化，让更多国企成为真正的市场主体。

不到位的根本原因是国企市场化水平有待提高

三项制度本质上属于企业内部经营机制，任何一个自主经营、自负盈亏的企业都会根据企业经营状况、业务发展需要、市场环境变化等因素不断调整和优化三项制度。我国国企从计划经济体制下转型而来，在市场经济体制下，政府与企业、企业与市场、企业与员工之间的关系需要不断重新认识和重新界定，在这种情况下，自上而下持续推进企业内部经营机制改革就非常必要。目前国企三项制度改革落实不到位的原因有多个方面，包括历史遗留问题未处置完、企业内部管理惯性未根除、企业法人治理结构不健全等，但根本原因是国有企业还没有转型成为一个完全市场主体，市场化水平有待提高。

国有企业市场化可以划分为三个层级：一是对外经营市场化，即企业依照市场自主组织相关经营活动，政府不直接经营企业，也不直接干预企业经营事务；二是内部管理市场化，即企业用工、人事、薪酬由市场配置，企业内部建立起协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；三是管理体制市场化，即政府或出资人机构按照商业法则参与企业管理。对外经营市场化是产品层面的市场化，是国企市场化的较低层面；内部管理市场化是要素层面的市场化，主要包括劳动用工的市场化、企业家的市场化；管理体制市场化是产权层面的市场化，是国企市场化的高级层面。目前，国企对外经营市场化已基本确立，内部管理市场化还存在不少问题，管理体制市场化程度最低。

1.国企对外经营市场化已基本确立。改革开放以来，国企改革一直沿着市场化方向在推进。国企由国营变为国有，由政府附属变为独立经营主体，逐步实现了所有权与经营权相分离，企业直接面向市场，自主决策经营活动，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人。目前，除少数垄断性、公益性领域的国企外，绝大多数国企都要面向市场去组织生产、进行销售、实行采购，早就没有计划指标来限定企业的生产、限定企业的购销，因此，从对外经营来看，国企已经成为了自主面向市场经营的市场主体。

2.内部管理市场化仍在推进中。早在1992年，国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》就提出要实现工人能进能出、干部能上能下、工资能高能低的制度。2000年原国家经贸委颁布《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）》规定，取消企业行政级别，不再比照党政机关干部的行政级别来确定企业经营管理者的待遇。推行二十多年来，这些问题到目前为止依然没有得到根本解决，各地仍在以三项制度改革为重点实施改革。2014年四川、江西、湖北等省明确提出深化省属企业的三项制度改革，核心内容就是要规范用工管理，畅通进出渠道；优化岗位设计，变身份管理为岗位管理；细分岗位价值，效益决定薪酬，最终实现劳动用工、人事和分配与市场全面接轨。

3.管理体制市场化还有很大差距。当前很多一级国有企业负责人甚至子公司领导均由组织部门或国资委任命，包括董事长、总经理、副总经理等，导致政企联系难以切断，也导致企业管理层的薪酬绩效难以市场化，不能形成有效激励，管理层也很少以“股东价值最大化为导向”进行决策经营。尽管国务院国资委也一直在推动经理层的市场化选任，但执行效果并不理想，个别市场化选任的高管不可能从根本上改变企业长期形成的治理和决策机制。即使在一些董事会建设较为规范的企业，董事会作用也非常有限，起不到真正选聘经理层、决定企业高管薪酬、决策公司重大投资等作用。可见，国企离真正市场化还有很大差距。

没有产权改革为基础，国企管理体制市场化很难成功

比较国有企业三个层级的市场化，对外经营市场化是企业发展基础，内部管理市场化是企业活力源泉，管理体制市场化是企业改革难点。内部管理市场化之所以长期不能到位，根本原因就是国企管理体制滞后与市场化发展要求不匹配。十八届三中全会提出以管资本为主加强国有资产监管，为国企管理体制市场化开启了大门，将更多国企释放出来。管资本的核心是管产权，条件是实施国企的股权多元化改革。经验表明，没有产权改革为基础，管理体制市场化很难成功。

1.现有的市场化措施主要集中在内部管理市场化。十八届三中全会从健全公司法人治理结构的角度提出了国企市场化的改革思路，主要有建立职业经理人制度，深化三项制度改革，建立长效激励约束机制，合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国企管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费和业务消费。各地已发布的国企国资改革指导意见及相关方案中，也有涉及国企市场化的一些措施，但基本也都集中在内部管理市场化层面。

2.没有产权改革作基础，国企难以真正做到市场化。经验表明，没有国企的产权制度改革，就不能形成一个有效制衡的股权结构，也就不能规范和落实董事会制度，以管资本的方式实现国企管理体制市场化也就成了“空中楼阁”。譬如关于职业经理人与市场化选聘制度，2002年党的十六大就提出要探索建立坚持党管干部原则与市场化选聘企业经营管理者相结合的新机制，国务院国资委也从2003年就开始组织部分中央企业面向全球公开招聘总经理、副总经理、总会计师等企业高管，截至2010年年底，中组部与国资委先后8次组织中央企业面向海内外公开招聘中央企业高管130余人。尽管这些市场化选聘人才在企业发展中发挥了一定作用，但大部分都是要么不适应央企的工作理念、经营方式而离开，要么被同化成了“体制内的人”。这些市场化选聘的高管，以往的成绩往往来自于股权多元化企业，得益于这些公司成熟的治理平台和市场化的运作规则，而这些职业经理人也习惯于这样的平台和规则，但绝大部分中央企业恰恰缺乏这样的制度环境，使得这些职业经理人空有一身功夫无法施展。

3.推进国企管理体制市场化关键在于产权制度改革。重点是推进各级国资委所监管的一级企业（集团公司）的股权多元化改革。目前中央和地方层面还都有很多一级企业仍未完成公司制改革，要尽快完成一级企业的公司制改革，并逐步改革成为股权多元化公司。通过股权多元化改革，形成相互制衡的股权结构和企业法人治理结构，并依照《公司法》规范和落实董事会、监事会、经理层的责权，出资人机构则通过董事会参与企业治理，最终实现国有企业治理机制的商业化。

以完善三个市场化为手段深化三项制度改革

深化三项制度改革关键是要提高国有企业的市场化水平，要以完善对外经营市场化、内部管理市场化和管理体制市场化等三个市场化为手段，让更多国有企业成为完全的市场主体，劳动用工、人事和分配等三项制度改革就能真正落到实处。完善对外经营市场化就是要扫清国企直接面向市场的各种障碍，内部管理市场化则要以解决历史遗留问题为重点。管理体制市场化是三个市场化中最核心，也是最难达成的，要以产权改革为基础，建立国企治理的商业化机制，最终实现从管资产到管资本的转变。

（一）完善国企对外经营市场化

加快推进垄断行业的市场化改革。行政垄断地位阻碍了企业对外经营的市场化，劳动用工、人事和分配都会因为企业的非市场化经营而僵化。中国国电集团近期再次全面启动三项制度改革，原因就是随着电力体制改革的推进，发电企业竞争环境越来越市场化，企业需要建立更加适应市场竞争形势的劳动用工、人事和分配制度。

进一步厘清企业的非市场业务。部分国有企业当前还承担着很多非市场的特殊任务，主要有赈灾、对口帮扶、应急救援、政府指令性任务等。这些任务尽管占比不高，但却让企业冠上了“非市场主体”的名号，进而影响三项制度的落实。未来要厘清这些非市场业务，探索以市场化的方式完成这些任务。

（二）继续推进企业内部管理市场化

逐步解决国企职工身份多的问题。很多国企内部仍存在多种不同身份的职工，尤其是老国企，有临时工、合同工、正式工，有干部身份、普通职工身份，从政府机关或事业单位调入企业的员工又有特殊身份。不同身份有不同的“含金量”，福利待遇、退休工资差异较大。这些都是历史遗留下来的，属于劳动用工上的不规范。下一步要加强劳动合同管理，在尊重历史的基础上，采取多种形式进行不同身份的价值补偿，逐步消灭职工身份差异。

妥善处理企业冗员问题。通过实施自上而下的三项制度改革，帮助企业解决部分职工的下岗分流问题。四川省2014年在7家省属企业推进三项制度改革中，通过妥善处理退养、转岗、待岗过渡、解除劳动合同等问题，以财政补贴的方式，分流安置富余人员4000余人，降低企业人工成本近3亿元。

（三）破解国企管理体制市场化

多途径推进一级企业股权多元化改革。一级企业股权多元化改革有多种路径。可以将部分一级企业的国有股权分散划拨给国有资本投资运营公司，或将部分国有股权划拨给社保基金，引入社保基金广泛参股。竞争性企业可以引入战略投资者，包括社会资本投资机构。对一些主要资产已上市的企业，可以实现整体上市。

推行国有企业治理的商业化机制。在国企股权多元化的基础上形成有效制衡的治理结构。突出抓好董事会建设，依法落实董事会的战略制定、业绩考核、薪酬管理和经理层选聘等方面的职权。完善工资总额管理办法，允许企业在工资总额管理上有更多灵活空间，尤其要放宽或下放竞争类企业的工资总额管理。出资人机构要以所出资本为限依照《公司法》参与企业治理。

建立更加市场化的企业领导人管理体制。出台国有企业领导人市场化选聘制度，原则上企业经营管理层都应市场化选聘、契约化管理，董事会成员也要逐步扩大市场化选聘比例。将企业领导人的任职资格和职务管理分开，组织部门或出资人机构定标准、审资格，企业董事会进行职务管理。拓宽职业经理人来源，推行职业经理人选拔方式的多样化，大力培育职业经理人市场。企业内部要建立职业经理人契约化管理制度，既要实行市场化薪酬协商机制，又要加强监督以防止行业失范问题。

（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）