构建有效制衡的国有企业法人治理结构

国企改革的最大“痛点”和“难点”在于法人治理结构，这一点已经成为普遍共识。凭借改革开放“先行先试”、市场化程度高、多层次资本市场体系完备等制度优势，经过20多年的探索实践，深圳涌现出一批业绩优良、运作规范的国有控股上市公司。我们选取了中集集团等四家主要股东为国资背景的上市公司，对其公司治理情况进行调研分析。研究发现，构建相对集中、相对制衡的股权结构，以董事会作为平衡各方利益的核心决策平台，形成有效激励与约束的职业经理人团队，强化独立董事、监事会和内外部审计等外部监督制衡，从而在股东、董事会、经理层等多个维度形成有效制衡的法人治理结构，可能是深化国企法人治理结构改革的一条可行之路。

样本公司基本情况

我们选取的样本公司包括中集集团、中兴通讯、招商银行和深圳燃气四家深圳上市公司。这4家公司上市时间平均约16.5年，行业分布包括金融业1家（招商银行）、制造业2家（中兴通讯、中集集团）、公用事业1家（深圳燃气）。从实际控制人属性情况看，包括中央国资控股公司2家（中集集团、招商银行），深圳市属国资控股公司1家（深圳燃气），披露无实际控制人公司1家（中兴通讯）。

4家公司在各自行业内均具有领先地位和较为突出的良好声誉。上市以来，4家公司的营业收入年均增长23.3%，净利润年均增长20.72%，总资产年均增长22.95%。截至2015年末，4家公司的总体资产规模均在百亿级别以上，并且在较大的资产规模下仍能保持较高的发展速度和较高的收益回报，体现了较高的国有资本运营绩效。

公司治理的主要特点

（一）构建了相对集中、相对制衡，有利于各方股东规范参与治理的股权架构

从股权结构来看，4家公司均通过主动安排或客观因素推动，形成了较为明显的相对集中、相对制衡的股权架构体系。

一是股权结构相对集中，国资背景股东占据相对控股地位，成为稳定公司治理架构的基石。4家公司中，除深圳燃气因公用事业行业要求，由深圳市国资委持有50.85%的股份绝对控股外，其余3家公司主要股东均持有上市公司30%左右的股份，处于相对控股地位，国有股东能够主导上市公司治理架构，避免了股权结构过于分散可能带来的治理僵局问题，保证了公司治理和企业运营的效率。

二是积极引进其他国有、民营、外资等持股比例较高的重要股东，形成相对制衡格局。4家公司中，深圳燃气主动引入外资股东香港中华燃气和民营股东新希望集团，两者合计持股比例达34%；中集集团前两大股东持股比例接近，形成制衡效应；招商银行除大股东招商局集团外，还有9家持股比例在1%以上的长期股东，其中5家推荐了董事或监事。在此情况下，单一股东难以形成“一股独大”局面，不同属性股东形成一定“竞争效应”，促使国有大股东既积极维护出资人权益，又在规则框架下参与治理。

三是探索创新混合所有制的具体实现形式，保证主要股东之间的相互制衡制度化、法律化。如中兴通讯在上市公司和控股股东层面建立双层混合所有制架构，既保持了国资对重大事项的监督约束，又能充分发挥市场机制作用。中兴通讯第一大股东中兴新公司持有上市公司30.59%的股份，中兴新公司由国资股东西安微电子、航天广宇以及管理层持股公司中兴维先通三方合资组建，分别持有中兴新公司34%、17%和49%的股权，两大国资公司对中兴新公司乃至中兴通讯涉及股东权益的重大事项具有否决权，但中兴维先通在日常经营管理中更有影响力。

（二）形成并尊重董事会融洽协商、高效运作的核心决策地位

4家公司的国资股东均较为尊重董事会在公司治理中的核心作用，国资监管要求与公司治理规范在董事会层面较好融合，上市公司董事会能够独立于大股东有效运作。

一是国资股东恪守股东出资人本位，通过委派董事参与治理，董事会运作相对独立于国资体系。与传统“一股独大”模式下，董事会依附大股东情形不同，4家公司董事会在运作过程中体现出较强独立性，尽管仍存在重大事项与大股东提前沟通的运作机制，但除深圳燃气外，其余公司均无需额外履行大股东审批或备案程序，国有股东主要通过提名董监事、温和协商等方式影响董事会运作，初步实现了从人财物全面控制向管资本的监管模式转变。

二是董事会在重大事项决策中能够有效发挥作用。4家公司均在《公司章程》中明确规定了董事会广泛的职责权力，涵盖了管理层聘任和考核、重大投资和交易决策、公司战略规划等。从实际运行情况看，董事会对职责权限范围内事项进行了充分审议，2013-2015年，4家公司平均召开董事会达41.5次，同期平均召开股东大会6.75次，董事会在公司重大事项决策中的作用更为明显。此外，部分公司在董事会层面设立并做实薪酬与考核委员会、审计委员会、关联交易控制委员会、风险控制委员会等，对公司管理层的监督约束作用明显强化。如招商银行仅2015年一年即召开专门委员会34次会议，研究审议重大事项140余项。

（三）经营管理充分放权职业经理人，注重对管理层的激励约束

一是4家公司基本推行所有权与经营权分离的市场化经营管理模式，培育了一批明星职业经理人。如中集集团、招商银行早在上世纪90年代就开始全面推行职业经理人机制，主要高管人员均采取市场招聘、内部竞争等市场化机制产生，极少由股东单位委派或“世袭”，职业经理人在经营管理上也具有较高的专业性与自主性，产生了麦伯良、马蔚华等著名经理人。经统计，4家公司合计48名高管人员中，有45名为外部聘用或内部竞争产生的职业经理人，占比约93.75%。

二是积极推进股权激励机制，强化管理层与上市公司、股东长期利益的有机统一，解决委托代理中的道德风险和短期性问题。如中兴通讯实行核心创始人团队长期持股，控股股东中兴新公司49%的股份由创始人团队持股公司持有；中集集团、深圳燃气均实施了股权激励；中集集团还在下属子公司层面通过股权信托计划等形式对相关管理人员及员工进行激励和利益绑定；招商银行则于2006年在H股上市后，先后推出了7期具有虚拟股权性质的针对高管的H股股票增值计划。

（四）初步建立了内外部多维度监督体系，在公司治理中形成一定制衡力量

针对“大股东—董事会—经理层”三层主体治理架构，4家公司初步形成了由独立董事、监事会、内外部审计等构成的监督体系。

一是独立董事有效履行监督职责。4家公司聘请的独立董事普遍为社会地位较高的知名人士，如中兴通讯5名独立董事中有3名为著名管理学院院长或教授，1名为大型律师事务所首席合伙人，1名为著名国际咨询机构合伙人。这些独立董事对主要股东、管理层缺乏依附性，在履行监督职责方面有较强的独立性保障。4家公司近年仅有的两次董事会反对票或弃权票均为独立董事投出，包括招商银行董事会审议与安邦保险关联交易事项，中集集团审议收购FENTALIC LIMITED股权事项。

二是强化监事会监督作用。如招商银行在股东监事和职工监事外专门配备1-2名独立于股东单位及上市公司的外部监事（也有称独立监事），强化了监事会的覆盖面、专业性和独立性；此外，招商银行监事会设立专门下属执行机构以及专职监事长，监事长同时作为总行党委委员分管审计条线工作，使监事会独立监督职能和执行力更为突出。

三是充分发挥内外部审计机制作用。一方面4家公司每年均聘请国际知名的四大会计师事务所对公司财务报告和内控机制进行审计，保持了较高水准的财务规范；另一方面4家公司均高度重视内审工作，配置了充分的内部审计人员，内审部门直接对董事会负责，较好地履行了内部监督职责。以4家公司中规模最小的深圳燃气为例，公司总部配置的专职内审人员就达16名，成员公司专兼职内审人员近百名，2015年一年完成内审项目达230余项，覆盖了经济专项、工程项目、风险控制等多个方面。

（五）“引进来”、“走出去”，借助国际规则和经验倒逼公司治理水平不断提升

一是积极推进两地上市融资，提升公司治理的国际化水平。招商银行和中兴通讯2家公司在大陆与香港两地首发上市，中集集团则通过B股转H股并以介绍方式在香港联交所上市交易。各公司自两地上市以来，聘请境外专业人士担任董事、监事和高管职务，同时遵守大陆及香港地区关于上市公司治理的各项原则和监管要求，逐步积累境外资本市场运作经验，有效提升了公司治理的国际化水平。

二是国际投资者参与治理日益活跃，对传统治理机制形成新的制衡效应。随着中国资本市场影响力的不断扩大及跨境上市融资的不断普及，国际各类投资者对调研各公司的关注和参与治理程度日益增加。除深圳燃气引进境外战略投资者外，其他公司也均有境外投资机构长期持股，如富兰克林·邓普顿（Franklin Templeton）旗下基金曾长期持有中集集团较大比例股份，并时常向董事会提出质询意见。

在另一方面，调研也发现，有的公司存在董事责任和义务定位不清、对不履职尽责主体追责机制不健全等缺陷。例如，个别公司部分董事完全根据提名股东决策作出投票决定，在此情况下其应承担的治理责任与股东责任如何区分？

政策建议

2001年，我国政府在加入WTO时承诺全面采纳G20/OECD《公司治理原则》。在2016年“G20杭州峰会”上，我国政府再次重申支持G20/OECD《公司治理原则》的实施。这是我国政府向国际社会做出的一项庄严承诺，OECD相关机构也将在适当时候对有关实施情况进行审议和评估。这不仅使得加快完善国有企业，特别是国有控股上市公司治理机制具有更大的现实紧迫性，同时也为进一步深化国企改革提供了难得的动力和契机。根据G20/OECD《公司治理原则》，结合中国国情和实践经验，我们建议：

（一）完善国有控股上市公司治理的重点是加快形成相对集中、相对制衡的股权结构。实践证明，在保证治理结构稳定的前提下，建立相对制衡的股权结构，强化独立董事、监事会和内外部审计等外部监督，以及国际市场的外部约束等，在股东、董事会、经理层多个维度形成了监督制衡机制，可以为公司治理稳定有效发挥作用创造更大空间。考虑到当前国有股东一股独大，出资人缺乏约束不履行或乱履行职责，管理层“内部人控制”、利益冲突等问题仍较为普遍，完善国有控股上市公司治理的重点应当是推进形成稳定、持续和有效的监督制衡机制，特别是形成相对集中、相对制衡的股权结构，使出资人、董事会、监事会、管理层等各方归位尽责。

（二）国资监管机制与公司治理机制兼容的关键是更好发挥董事会作用。从实践来看，国资监管机制与现代公司治理机制并不一定产生冲突，而董事会则是股东、管理层、职工等各方面利益充分表达、协商并达到平衡的最佳平台，也是各利益相关者在公司法等法律规则框架内有序博弈的国际通行的成熟机制。一方面国资控股股东恪守公司治理框架下股东出资人的权利边界，尊重并积极维护董事会在治理中的核心作用，保持上市公司必要的法人独立性和经营管理的专业性，能够在最大程度上提升国有资本运营效率；另一方面，通过科学合理的董监事提名、绩效考核机制，对董监事忠实勤勉义务更为清晰的界定，以及更加有效的失职渎职追责机制，国有资本的安全性等国资监管目标也能够得到较好的实现。

（三）促进国有控股上市公司长期健康发展的保障是依法平等保护各类股东。在国有企业构建相对集中、相对制衡的股权结构，必须积极深化混合所有制改革，引进各类股东，特别是民营资本。在当前三期叠加，行政和垄断资源支持难以持续的宏观环境下，只有在立法、司法、行政监管上平等保护各类股东的收益权、知情权、参与决策权等合法权益，保障不同属性资本的平等地位，才能激发民营资本、外资参与混合所有制改革的积极性，促进国民经济长期健康发展。