京津冀协同发展的战略要点及主要抓手

京津冀协同发展战略作为国家级战略，重要性毋庸置疑，把握其战略要点和主要抓手意义重大。战略要点的主要内容是：交通体系、生态体系、文化教育体系、主要产业体系、资金技术人口等要素体系、军民融合体系、社会治理体系等方面。主要抓手在于：体制协调优势，顶层设计落实落地，明确责任主体和监督主体，以及负面清单制度来避免和减少一些政策的负面作用。

习近平总书记指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。思路要明确，坚持改革先行，有序配套推出改革举措。

纵观世界主要国家，其首都功能区通常都属于中央政府直辖，而不是属于地方政府管辖。中国经过长期发展，首都功能区的职能需要也愈发明确。因此，推动京津冀协同发展成为了大势所趋，成为了一个重大国家战略。战略的核心是调整经济结构和空间结构，实现京津冀协同有序发展。有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”是战略的基本出发点。创新、协调、绿色、开放和共享发展理念，在京津冀的协同发展中体现十分明显。应该努力通过贯彻创新、协调、绿色、开放和共享发展理念来实现首都功能区的良好建设。京津冀协同发展战略作为国家级三大战略之一，在当前中国国家发展中作用十分突出，把握其战略要点,才能有的放矢，取得实效。

明确战略要点

京津冀协同发展，应坚持区域一体、协同发展的原则，谋求城镇体系、区域空间、重大基础设施的协同发展与布局。要对疏解非首都功能、疏解“城市病”进行顶层制度设计，将疏解非首都功能纳入京津冀协同发展战略中统筹安排。强化京津高端服务功能合作对接，京津冀共同构筑面向国际的开放平台。要强化体制改革、创新驱动、试点示范三个关键支撑，积极稳妥实施重点领域改革，推动京津冀全面创新改革试验区建设。必须消除隐形壁垒、破解制约协同发展的深层次矛盾和问题，把国家层面的重大举措与京津冀地区实际情况结合起来，创造性地提出推动区域协同发展的改革措施。具体而言，战略要点主要包括：

1、交通体系

交通一体化的抓手在于合则互利、分则互相制约。应加快建立“网络化、低碳化、安全化”的区域交通运输体系，提升天津、石家庄等中心城市的客货运枢纽地位，与北京共同构筑国际门户和国家综合交通枢纽。促进京津冀地区各机场之间的分工协作，立足北京新机场建设服务于区域的立体交通运输体系与国际物流基地。着重完善互联互通的城际轨道网。借助交通一体化实现京津冀交通体系的互利共赢。

2、生态体系

三地的生态体系具有一体性、不可分割性。坚持生态优先为前提，推进产业结构调整，建设绿色、可持续的人居环境。以区域资源环境，特别是水资源、大气环境承载力等为约束，严格划定和遵守保障区域可持续发展的生态红线，明确城镇发展边界，从首度的东南西北四个方向，合作推进“环首都国家公园”和区域性生态廊道建设。提高城镇的用地集约利用效率，实现“存量挖潜、增量提质”，构建生态、生产、生活相协调的城乡空间格局。落实首都功能定位和京津冀协同发展的需求，调整京津冀空间布局，逐步形成有利于大气污染物扩散的空间布局；从京津冀协同发展的高度，统一环保政策、环保标准和环境执法，加强大气污染联防联控，探索建立起京津冀地区大气污染市场化补偿机制和市场化的治污措施。逐步恢复和建构起符合首都运行和发展需要、能够满足京津冀可持续发展的生态体系。

3、文化教育体系

北京的定位应当是建设成具有中国特色的世界级都市，倡导文化产业创新，打造文化创意发展平台。要做到完善文化政策的制定与实施程序，提高文化产业的市场化运作水平，优化文化产业的内部结构与外部环境，细化文化市场及目标人群等。三地应不断优化教育资源布局，推动公共教育服务均衡化，实现教育优势互补，整体提升京津冀地区的教育现代化水平和影响力。建议中央和京津冀合作设立教育协同发展专项资金，支持重大教育协同发展项目，选择部分地区建设“京津冀教育综合改革试验区”，探索可复制可推广的经验。应努力实现教育公平和文化产业大发展，为京津冀创新发展提供不竭动力。

4、主要产业体系

产业转移的基础在于三地产业差异巨大且角色和分工不同，产业转型升级的出路在于创新驱动。北京将主要发挥科技创新中心作用，天津优化发展高端装备、电子信息等先进制造业，河北积极承接首都产业功能转移和京津科技成果转化。京津冀协同发展，创新驱动十分重要，必须将创新驱动深入推进与产业转型升级有效结合。努力促进三地产业分工符合现行政策规范要求，符合京津冀长远发展需要，发挥三地合作优势，逐步构建起步调一致、协同发展、可持续发展的京津冀产业体系。

5、资金技术人口等要素体系

要素市场的一体化改革正与2015年末2016年初中央提出和强调的供给侧结构性改革——提高全要素生产率，以更好地满足群众生产生活需要，促进我国经济、社会的可持续健康发展的目标指向一致。要大力促进创新驱动发展，增强资源能源保障能力，统筹社会事业发展，扩大对内对外开放。要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。要加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。要抓紧开展试点示范，打造若干先行先试平台。加快建设京津冀地区统一的要素市场信息平台是实现京津冀地区要素市场一体化的前提和基础，是助推区域供给侧结构性改革的重要措施。完整掌握资金、人口等要素信息，构建要素体系，服务京津冀协同发展大局。

6、军民融合体系

习近平总书记说：“今后一个时期军民融合式发展，总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合式深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次。”总书记的重要讲话从国家总体发展战略布局的高度，为推动军民融合式发展提供了根本遵循。应以深化改革为契机，强化培育创新精神，加速京津冀区域军民融合式发展，着眼于国家安全战略和总体发展利益，走出一条更适合本地区发展的军民融合式发展的新路子来。随着京津冀协同发展和军民融合深度发展两大国家战略的深入实施，京津产业溢出加速，各大军工集团加快在环京津区域布局，更多军工企业和项目加速了向河北转移。推动军工经济与区域经济深度融合、切实发挥国防科技工业技术、人才、能力优势，辐射带动区域经济发展，是新时期推动国防科技工业军民融合深度发展的重要内容。

区域性的航空产业要素迅速集聚融合，军民航空器的管理水平将进一步提高，特别是军民合用机场联用联管联修联保机制将日臻完善，在民用航空器管理引进准军事化管理，在飞行安全、提升飞行安全保障水平方面将更加显现出来；飞机场站的管理机构、军地常态化协调、顺畅高效的多层次的军民联合工作机制将有助于拓展深化京津冀军民合用机场的规模和层次，实现军事效益和社会效益的有机统一。诸如，军地共同投资，加大机场的基础性建设，中国空军将从国防军费预算中专项列支，地方将从中央财政、地方财政专项列支以及与银行等金融机构融资共同开发和兴建机场基础性项目；在主体管理体制上更加明确责权、规范程序、共同监管，联合共管以及共同维护机场基础设施等；逐步形成协调顺畅、资源共享、优势互补的空军系统与民航系统共管机制。

7、社会治理体系

随着京津冀协同发展的不断加快,区域间人财物流动日益频繁,社会生活关联度不断增强,使京津冀区域治安问题趋同互动,在一定程度上形成了相互联系、相互影响、相互制约、相互依存的局面。公安机关加强京津冀协调发展的警务合作,是贯彻中央这一战略决策的组成部分。加强京津冀一体化警务合作,构建治安防控体系是经济一体化深入发展的客观需要,是应对当前复杂治安形势的重要保障,有助于在更大范围内整合社会资源,形成合力,取长补短。借助政府、企业和非政府组织的力量，大力推进社区建设，构造良好社会治理体系。

确定主要抓手

应该从以下几点着力做好：

一抓体制协调机制

建立高效、协调的京津冀体制协调机制。社会主义制度的优越性是根本保证。党的领导、单一制的国家体制是社会主义制度的重大优越性，也是京津冀协同发展战略有序推进的根本保证。京津冀地区需要协调中央与地方，地方内部省、市、县不同层级以及相同层级之间的复杂关系。以往实施的双方甚至多方合作、协调、会谈机制往往范围受局限，且缺乏可持续性。必须建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构，统筹推进京津冀的协同发展。在“京津冀协同发展领导小组”基础上，必须强化领导，推动京津冀长远发展的战略性规划、协调发展中遇到的重大问题、监督和评价协同发展的工作进展情况，推进京津冀协同发展顺利实施。另外，在该小组的统一领导下，京津冀三方政府及对口单位应尽快建立和完善协调机制和对话体系，强化京津冀内部的沟通合作。实施好京津冀“十三五”规划，通过科学合理总体布局，努力推动三地“一张图”规划、“一盘棋”建设和“一体化”发展。

二抓顶层设计落实落地

一要强化规划引导，紧密围绕京津冀协同发展的客观需要，抓好顶层设计。顶层设计是京津冀区域协同发展的基础和前提，一个战略性、综合性、长远性的规划和蓝图是区域全面协调可持续发展的关键。要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。必须强化顶层设计和战略规划的基础性地位，加强规划引领和规范作用。编制京津冀地区战略性规划，描绘本地区未来发展蓝图；保障规划的权威性，制定后不能随意更改；严格执行战略规划，使地区居民、投资者、管理者有明确的预期；在战略性规划基础上，编制详细规划，丰富完善规划体系；在详细规划中合理协调严肃性与适度弹性之间的关系，使规划更符合实际和可操作性；检查和调整并重，保障规划编制的科学合理性。建立跨区域规划的编制与实施工作的新体制、新机制。

二要完善最高决策机制。继续完善京津冀领导小组的作用，朝设立常设机构方向努力。之前京津冀协同发展多年来效果不佳的一个重要原因就是三地缺乏协调统筹，缺少区域整体性的观念，发展经济、基础设施等都是如此。在现有行政体制的框架下，靠三地自己难以实现真正的协调。必须建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构，统筹推进京津冀的协同发展。在“京津冀协同发展领导小组”基础上，必须强化领导，推动京津冀长远发展的战略性规划、协调发展中遇到的重大问题、监督和评价协同发展的工作进展情况，推进京津冀协同发展顺利实施。

三要加强几方协调会议——平台建设。在现有“京津冀协同发展领导小组”或者新设立类似机构的统一领导下，京津冀三方政府及对口单位应尽快建立协调机制和对话体系，强化京津冀内部的沟通合作。充分发挥京津冀空间协同发展规划的综合协调平台作用，使得中央领导单位和京津冀三方能够密切和及时沟通，开展专项规划对接，加强重大空间布局问题的协商沟通，抓好京津冀协调发展大平台建设。具体而言，“京津冀协同发展领导小组”或者新设立类似机构属于超省市层面的协调组织平台，发挥中央政府权威，强化国务院的区域协调和领导功能；制定区域发展总体战略，决定促进区域协调发展的政策措施和法律、法规，管理和仲裁区域发展中出现的争端和冲突；在国家发展和改革委员会设立专门办公室，负责研究和提出京津冀区域发展战略、重大问题和有关政策、法律、法规相关建议，协调推进京津冀区域发展的各项任务，监督有关决策的执行和落实。

四要加强执行机构——载体建设。充分利用区域内智力资源密集的优势，以京津冀的协同发展为目标，抓好京津冀发展大载体建设。政府方面，可以考虑三层级落实：1、省市层面可以设立类似于“京津冀区域省市长联席会”，两市一省的省市长或者分管省市长定期召开会议，就京津冀协同发展战略执行情况，展开磋商，扩大共识，采取有效措施。2、组建京津冀区域城市经济协调会，成员包括：北京14区县，天津15区，河北省的石家庄、唐山、保定、廊坊、张家口、承德、秦皇岛、沧州、邢台、衡水、邯郸11个地级市，根据高层会议制定的方案确定各成员城市的职责与分工，反映各个城市执行京津冀战略规划的实际情况和困难，总结相关经验，以促进市级层面的战略运行。3、组建京津冀县域经济论坛，成员包括京津冀209个区县，总结区县层面执行京津冀协同发展规划的做法、经验，为战略执行丰富内涵。

还应搭建“政府+企业+社会”的合作平台。企业是京津冀协同发展的重要力量，企业和政府的互动程度很大程度上决定了京津冀协同发展的实际效果。随着经济的不断深化发展，社会已经成为了不可缺少的组成部分。特别是京津两大都市，各种类型的社区、非政府组织已经成为社会治理不可缺少的部分，环境和生态建设，文化发展和教育创新，社会发挥得作用愈发突出。社会和政府、企业三者之间的互动程度，决定着当地的实际发展水平，直接关系到京津冀一体化的广度和深度。

三抓责任主体和监督主体

抓好责任主体和监督主体建设，确保战略全面落地。明确责任主体：政府和企业。政府作为公共利益的代表，是区域治理的主导者和最重要的参与者。在京津冀协同发展战略中，中央政府是区域治理的决策者。中央政府制定协同发展规划，运用行政手段，通过行政系统自上而下地调节三地关系。在京津冀三地关系不能够自发协调的情况下，中央政府必须承担统筹协调的责任，引导三地从各自为政走向协商合作。中央政府的权力主要通过设立的专门机构——“京津冀协同发展领导小组”和相关的职能部门来行使，中央各部委的条线职能的发挥，也是推动京津冀区域治理的重要力量。因此，中央政府各个相关的职能部门也是京津冀协同发展的重要力量。还涉及中央政府派驻京津冀的派出机构，如水利部派出的海河流域管理委员会，负责保障流域水资源的合理开发利用。

京津冀地方政府是京津冀协同发展的重要力量。地方政府代表地区利益，行政辖区的利益是地方政府最为关注的问题：一是本地区在经济发展方面的需要和满足；二是地方政府官员追求政绩的需要和满足。地区利益的客观存在导致了地方政府利益诉求上的差别。地方政府是区域治理体系中权力最大、掌握资源最多、对区域治理影响最大的主体。

企业作为独立经济主体在京津冀协同发展中发挥着重要作用是协同发展不可或缺的力量。经济发展需要以企业为代表的产业发展。企业跨区发展是市场经济条件下协调区域经济发展的一种有效方式。企业跨区域发展在实现本企业扩张的同时对所涉及的区域的经济发展能够产生刺激和推动作用，能够密切区域之间的经济联系和交往。企业的发展能够自下而上地推动地方政府遵循市场经济规律，从整个经济区的角度进行资源配置与产业布局，推动区域协调发展。企业是京津冀协同发展的重要角色。国有企业是企业利益与政府利益的代表。国有企业与政府之间有着密切的联系，企业的经营中渗透着浓厚的政府行为。在京津冀地区，国有企业及国家控股企业经济规模庞大，实力强大，在京津冀的宏观调控中发挥着重要作用。非国有大型企业对京津冀区域经济治理也发挥着重要影响力。京津冀区域内拥有摩托罗拉、三星电子、空中客车等。这些大型企业对区域内财政和税收贡献巨大，经营活动对区域经济影响深远。京津冀中小企业数量众多，经营范围广泛，行业种类齐全，吸纳就业最多，是推动区域经济发展的生力军。但是中小企业个体经济实力较弱，在市场经济发展中处于弱势地位。所以京津冀协同发展必须注意保护中小企业的利益，促进中小企业健康发展。

监督主体则包括政府、企业和非政府组织。政府方面的监督主体应包括上级对下级的监督——中央政府、“京津冀协同发展领导小组”对京津冀及其下属单位的监督，也应包括党和政府的专门监督机构的监督——各级纪委、监察局和检察院。企业作为市场主体，广泛参与经济活动，能够对相关政府部门进行有效监督。而非政府组织在促进区域产业协调发展、生态环境保护、教育卫生发展等方面都发挥着重要作用。它们代表各种利益群体对政府和企业进行沟通和监督。公民个人也能通过参与经济活动和公益活动等发挥监督作用。

四抓清单建设

无论是顶层设计，还是行业和区域规划，无论是责任主体，还是监督主体，都应该列出权力清单、责任清单和负面清单，这样才能真正的实现可持续发展。不能解决了旧问题，新的问题又产生。

一是权力清单。京津冀协同发展领导小组和京津冀三省市、地级市、区县及各个层级发改委等有关机构在促进京津冀协同发展方面拥有哪些权力？权限是什么样的？执行的程序如何？

二是责任清单。京津冀协同发展领导小组和京津冀三省市、地级市、区县及各个层级发改委等有关机构在促进京津冀协同发展方面拥有哪些责任？责任执行不到位，应该怎样处置？

三是负面清单。破除阻碍区域人口和要素自由流动的体制壁垒和制度障碍，促进多种形式的跨地区合作。要破除地方利益固化藩篱，明确防止自家“一亩三分地”的思维定式等一些现象的发生。这样才能真正降低北京的“孤岛效应”，解救京津“空吸”之下的“环京津贫困带”。重点加强创新、文化、教育、医疗、旅游等的跨区域合作交流，推进多种形式的经贸合作。通过区域治理创新，促进共建共享，建立区域竞合发展的良性格局，提升区域整体竞争力。要破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。办成这些事情难度肯定极大，而且投入资源也会极多，因此，有必要将整体设计和各个行业和领域避免出现的负面现象以清单的形式列出，并采取措施避免这些负面现象的出现或者努力减少这些负面现象的影响。

综上，京津冀协同发展战略作为国家级战略，重要性毋庸置疑，把握其战略要点和主要抓手意义重大。战略要点的主要内容是：交通体系、生态体系、文化教育体系、主要产业体系、资金技术人口等要素体系、军民融合体系、社会治理体系等方面。主要抓手在于：体制协调优势，顶层设计落实落地，明确责任主体和监督主体，以及负面清单制度来避免和减少一些政策的负面作用。战略要点把握到位，主要抓手抓准抓好，京津冀协同发展发展战略就一定能够落到实处。